Мы видели выше, что Петр до 1698 года представлял управление внутренними делами России другим лицам, а далее, что после его возвращения из первого путешествия в Западную Европу заметна некоторая инициатива царя при решении сложных задач администрации и законодательства. В первые годы Северной войны Петр был главным образом занят военными и дипломатическими действиями. Бояре в это время управляли внутренними делами по-прежнему. При этом довольно часто господствовали произвол, насилие, недобросовестность.

Мало-помалу, однако, уже в это время замечается некоторое старание царя заменить прежние, отжившие свой век учреждения привлечением к участию в делах новых лиц. Таким образом, возле старинных представителей администрации: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков являются сановники нового рода. Около старого здания возведено уже новое, перед которым старое не преминет исчезнуть. Сам царь проходит известные чины, и этих чинов не было в старинных списках; человек ближайший к царю и потом сильнейший из вельмож, Александр Данилович Меньшиков, не имеет ни одного из старых чинов; то же самое и Апраксин, и Ромодановский, и другие люди, пользовавшиеся особенным доверием государя. Таким образом, можно было ожидать, что старые бояре и окольничие мало-помалу вымрут без преемников, и старые чины исчезнут сами собой, без торжественного упразднения[818]. Недаром Шакловитый уже гораздо раньше называл бояр «отпадшим, зяблым деревом»[819].

Все более и более сам Петр становился душой и внутреннего управления. Этому значению государя должно было соответствовать новое административное учреждение. То был «Кабинет» царского величества. Царь почти всегда находился в отлучке из Москвы; он то в Петербурге, то в Воронеже, то в Азове, то в Литве; но он постоянно следил за всем; к нему обращались все с донесениями, вопросами, просьбами и жалобами. Все эти бумаги поступали в Кабинет, при нем находившийся; все эти бумаги он прочитывал. Подле него безотлучно находился кабинет-секретарь Алексей Васильевич Макаров, человек без голоса и без мнения, но человек могущественный по своей приближенности к царю; все вельможи, самые сильные, прибегали к нему с просьбами обратить внимание на их дела, доложить о них царскому величеству и напомнить, чтоб поскорее были решены[820]. Макарову впоследствии Петр поручил составление «Гистории Свейской войны», однако опытный кабинет-секретарь оказался недостаточно способным историком, и Петр, недовольный его трудом, изменял чуть ли не каждую страницу сочинения Макарова, изданного в 1770 году под заглавием «Журнал Петра Великого».