Верховный тайный совет, учрежденный в феврале 1726 г., состоял из 6 членов: Меншикова, Апраксина, Головкина, Толстого, Дмитрия Михайловича Голицына и Остермана. Характер этого Совета не был точно определен указом, его учреждавшим; было только сказано, что Совет устроен «для государственных важных дел». Но, по собственному мнению Совета, круг его деятельности был широкий, и Совету присваивалось значение законодательного учреждения; предполагалось даже, что ни один указ не мог быть издан государыней без обсуждения Совета. При такой постановке дела не мудрено, что некоторым показалось, будто Верховный совет есть шаг к ограничению монаршей власти, хотя этого и не было на деле.

Учреждение Верховного совета было, с одной стороны, направлено к тому, чтобы избавить Меншикова, как главу военного управления (он был президентом Военной коллегии), от контроля Сената, а с другой стороны, к тому, чтобы удовлетворить оскорбленное чувство знати, дав ей возможность достигнуть высокого государственного положения путем участия в Верховном совете. Виднейший представитель этой знати Д. М. Голицын и был призван в Совет наряду с самыми влиятельными административными лицами: Меншиковым, Апраксиным, Толстым (см. Градовского: «Высшая администрация России», гл. 4-я). Таким образом, из столкновения временщика с другими влиятельными людьми родилось новое учреждение, помирившее обе враждебные стороны, то есть родословных людей с неродословными.

В основании Верховного тайного совета, однако, лежала не одна случайная «конъюнктура». В последние годы царствования Петра Великого в высшей бюрократии созрело сознание, что в административной системе Петра допущен пробел: именно, на место старой думы не было поставлено соответствующего законодательного учреждения, ибо Сенату не было дано полностью всех полномочий думы. Князь Д. М. Голицын с голштинцем Фиком (вызванным в Россию для организации коллегий) много беседовал о необходимости устроить «высшее правительство» в виде «Тайного совета» – такого, который бы дал твердую организацию самой верховной власти. В момент смерти Петра В. Голицын гласно желал воцарить внука его Петра, а опеку над ним вручить Сенату с повышением его полномочий. Проиграв на этом, Голицын выдвинул идею законодательного «Тайного совета» против произвола временщика Меншикова и сумел, как видим, настоять на своем: законодательное учреждение было создано и скоро даже покусилось на формальное ограничение верховной власти (1730).

Однако между Меншиковым и его противниками и с учреждением Верховного тайного совета все же не было прочного мира. Люди, недовольные временщиком, как допущенные в Верховный тайный совет, так и не попавшие в него (Ягужинский и многие другие), по-прежнему не могли помириться с исключительным значением Меншикова. Дальновидный Меншиков сам понимал, что у него много врагов и что все они возлагают свои надежды на царевича Петра. Чем старее становилась Екатерина, чем более вырастал Петр, тем более становилось вероятным, что власть перейдет к Петру, Меншиков потеряет свое значение и влияние приобретут родовитые люди, всегдашние приверженцы Петра. Такая перспектива страшила временщика, заставляя его заранее обдумывать меры, чтобы упрочить свое положение и на будущее время.