Взятый нами пример свидетельствует, как мы сказали, о зависимости Екатерины от окружавшей ее среды и о разнице ее действительных взглядов от тех, какие она высказывала официально. Она считала, что установить общие принципы нового законодательства будет делом легким. На самом же деле это легкое дело оказалось тяжелым и до некоторой степени потерпело неудачу. Устанавливая новые принципы, Екатерина в них делала уступки той самой среде, которую хотела исправить новыми законами, и потому ее новые принципы не были развиты так полно, как бы ей хотелось. Еще до окончательной редакции «Наказа» Екатерина в нем как будто разочаровалась и писала Д’Аламберу, что «Наказ» вовсе не похож на то, что она хотела сделать. Однако и в окончательной, то есть сокращенной, редакции «Наказа» Екатерина успела сохранить цельность своего либерального направления и высказать, хотя и не вполне, но с достаточной определенностью, те отвлеченные начала, какими должно было руководиться предположенное ею законодательное собрание в своей практической деятельности. «Наказ», сокращенный и выдержавший цензуру сотрудников Екатерины, будучи напечатан, произвел все-таки сильное впечатление и в России, и за границей. Во Франции он был даже запрещен. Действительно, он был исключительным правительственным актом как по своему общему характеру отвлеченного философского рассуждения, так и по либеральности внутреннего направления. (Ученое издание «Наказа» вышло под редакцией Н. Д. Чечулина в 1907 г. Интересен труд Ф. В. Тарановского «Политическая доктрина в Наказе императрицы Екатерины II».)

Читая печатный «Наказ», мы видим, что он содержит в себе 20 глав (две главы: 21 и 22, о полиции и о государственном хозяйстве, Екатерина приписала к «Наказу» уже в 1768 г.) и более 500 параграфов, или кратких статей. Содержание этих статей касается всех главнейших вопросов законодательства. Кроме общих рассуждений об особенностях России как государства и о русском государственном правлении в частности, обсуждается положение сословий, задачи законодательства, вопрос о преступлениях и наказаниях, судопроизводство, предметы гражданского права, кодификация и целый ряд вопросов государственной жизни и политики (есть даже рассуждение о признаках, по которым можно узнать падение и разрушение государства). Своим содержанием «Наказ» действительно довольно полно охватывает сферу тех вопросов, какие представляются законодателю, но он только намечает эти вопросы, трактует их отвлеченно и не может служить практическим руководством для законодателя. «Наказ», как того и хотела Екатерина, есть только изложение принципов, какими должен руководиться государственный человек, пишущий законы.