Важнейшим фактором войны нового типа был фактор «чужой территории». Военные действия хотя и шли на территории собственного государства, но с населением, обладавшим значительными социально-культурными отличиями от жителей остальной страны, а часто просто недружественным или воспринимавшимся таковым. Значительная часть военного руководства, сталкиваясь с враждебным поведением отдельных поляков, немцев или евреев, автоматически начинала подозревать этнические группы целиком во враждебности, шпионаже и т. д. Более того, нельзя забывать и о непростых межэтнических отношениях до 1914 г. на западных окраинах империи, которые не замедлили с еще большей интенсивностью проявиться в военное время. При этом сама попытка разделять этнические группы на «дружественные» и «враждебные» оказалась несостоятельной. Так, в число первых включали белорусов, украинцев, молдаван и румын, однако вскоре оказалось, что в их среде армия не находит должной поддержки. Точно так же русины, которых пытались считать «освобожденным» народом, отнюдь не испытывали тех братских чувств, на которые рассчитывали в русской армии. Что же касается мадьярон (русины, принявшие культуру мадьяр^[5]) и немцев, оказавшихся на занятых Россией территориях, то отношения с ними также были сложными.

Среди представителей различных этнических групп (поляков, русинов, евреев) враждебное отношение к русской армии стало распространяться по мере приближения войск Германии и Австро-Венгрии, рассчитывавших на поддержку местного населения. Такой вооруженной силой рассматривались и партизанские отряды (польские «соколы» и «стрельцы», австрийские «кукурузники»), во множестве присутствовавшие на прилегающих к передовой линии территориях театра военных действий в Галиции, Восточной Пруссии, польском крае^[6]. Необходимо принять во внимание и факт «Великого отступления», когда в тылу русской армии оказалось собственное население России: белорусы, украинцы, латыши. Отношения с ними ухудшились из-за масштабных реквизиций скота и продовольствия, сопровождавшихся фактическим изгнанием обывателей в глубокий тыл^[7]. В целом ситуация на театре военных действий походила на фронтир, где отдаленность от центра и близость сопредельных государств заставляли представителей различных этнических групп вырабатывать собственную политику, которая могла на практике ввиду ряда соображений и обстоятельств носить враждебный характер по отношению к имперскому центру^[8].

Непростыми были отношения между военными и гражданскими властями. Таких уровней власти можно выделить несколько. Прежде всего это главковерх первого года войны вел. кн. Николай Николаевич, начальник его штаба Н. Н. Янушкевич, а также главнокомандующий армиями ЮгоЗападного фронта Н. И. Иванов, сразу занимавшие обособленную позицию по отношению к гражданским властям, в частности к Совету министров. Это было обусловлено чрезвычайными правами, полученными от царя на управление, как считалось, будущими завоеванными территориями, что было закреплено в Положении о полевом управлении в военное время (далее: Положение…). Этому соответствовал и характер личности главковерха — жесткий, авторитарный, импульсивный, что и проявилось впоследствии в ходе опрометчивых шагов в области гражданского управления. Более прагматичными фигурами являлись главнокомандующий СевероЗападным фронтом, впоследствии начальник штаба Ставки М. В. Алексеев и главный начальник снабжений Северо-Западного фронта Н. А. Данилов. Именно эти лица стали определять политику в отношении гражданского населения — прагматическую, умеренно целесообразную по отношению к военным задачам. Зато выделялось германофобской политикой руководство Северо-Западного (потом Северного) фронта, а именно генералы Н. В. Рузский, М. А. Бонч-Бруевич и Н. С. Батюшин. Эта группа видела повсюду немецкую опасность, шпионаж, перенося свое германофобство даже на саму гражданскую власть в Петрограде. Антигерманские настроения углядывались в поведении не только немецкого населения Прибалтики, но и в немецких баронов, которых фактически обвиняли в саботаже поставок ресурсов: скота, лошадей и т. п. Поддержка же немецких баронов из Петрограда (через агентов ведомства землеустройства и земледелия А. В. Кривошеина) приводила к критике петроградской бюрократии.