Победоносцев счел предложение Игнатьева аналогичным предложениям Лорис-Меликова. Он говорил, что конституция означает «ослабление правительства и ослабление России». Александр III отверг идею о созыве земских соборов. Игнатьев подал в отставку^{583}. Навязчивая идея о том, что самодержавие — русская слава, победила.

Вместо робкого партнерства с гражданским обществом правительство ввело в некоторых частях империи чрезвычайное управление, которое позволяло министру внутренних дел, губернаторам и даже полицейским чиновникам значительно ограничивать гражданские права, смещать чиновников, включая судей, отменять решения земств, городских дум и управ, закрывать газеты и высшие учебные заведения, накладывать арест на собственность и брать под стражу людей без суда и следствия.

В десяти провинциях, включая Москву и Санкт-Петербург, чрезвычайное управление было введено немедленно. «Временное» законодательство просуществовало на самом деле вплоть до 1917 г. В некоторых областях России юридические гарантии в любое время могли быть заменены полицейским режимом^{584}.

В 1880—1890-е гг. были приняты очередные меры по ограничению нежелательных последствий реформ 1860-х гг. Высшие чиновники продолжали бить тревогу по поводу недостатка надзора за крестьянскими учреждениями. Министр внутренних дел Дмитрий Толстой утверждал, что несобранная натура крестьян, их низкий экономический и культурный уровень, удаленность от судов требуют контроля со стороны чиновников, назначаемых правительством и «не страдающих излишним формализмом».

В 1889 г. была введена новая должность — земский начальник. Один земский начальник надзирал над несколькими волостями. Они назначались из числа местных мелких помещиков министром внутренних дел. Земские начальники были уполномочены отменять решения деревенских сходов и судов, а также смещать с постов любых чиновников. Это было частичное восстановление личной власти, характерной для крепостничества, тем более что контроль правительства над земскими начальниками был слабым. Один из них позднее написал в своих воспоминаниях: «…земскому начальнику ничто не мешает быть в полном смысле полновластным и почти бесконтрольным начальником»^{585}.

Еще с 60-х гг. XIX в. власти были озабочены политической неблагонадежностью некоторых местных правительственных собраний. В 1890–1892 гг. участие в земских и городских выборах было резко ограничено в пользу крупных помещиков и буржуазии. Губернаторы получили больше прав для отклонения решений местных правительственных собраний и внесения изменений в них.