К числу самых ярких предшественников горизонтального деления административной ответственности принадлежат социальные учреждения (сеттлмент-хаусы) в больших городах, в основе деятельности которых всегда лежали территории, а не бесплотные вертикальные структуры. И в этом главная причина высокой эффективности сеттлмент-хаусов, того, что их сотрудники обычно знают место, где они работают, не хуже, чем свою профессию, того, что сеттлмент-хаусы, как правило, не становятся отжившими учреждениями и очень редко мешают друг другу. Разные сеттлемент-хаусы в большом городе обычно в немалой степени работают сообща в таких сферах, как привлечение средств, поиск персонала, обмен идеями, давление с целью принятия того или иного законодательства, и в этом смысле они нечто большее, чем просто горизонтально разделённые организации. Фактически тут и горизонтальная, и вертикальная структуры, но в структурном плане координация сделана наиболее лёгкой там, где в сущностном плане она наиболее сложна.

Идея создания в американских больших городах административных районов тоже не нова. Время от времени её выдвигали те или иные гражданские группы. В Нью-Йорке её в 1947 году выдвинул компетентный и хорошо информированный Союз граждан, который пошёл настолько далеко, что нанёс на карту возможные границы административных районов, основанные на эмпирических границах; эта карта по сей день остаётся самым понятным и логичным картографическим изображением Нью-Йорка.

Как правило, однако, авторы предложений, касающихся управления районами в больших городах, блуждают умом по бесплодным местам, и предложения поэтому остаются втуне. Иногда, например, предлагают создать официальные районные совещательные органы при городском правительстве. Но в реальной жизни совещательные органы, лишённые власти и ответственности, для управления районами хуже, чем бесполезны. Из-за них все только тратят зря время, и они нисколько не помогают преодолевать жуткие лабиринты раздроблённых бюрократических империй. В других случаях административные районы представляют себе в терминах некой одной «ключевой» службы (которой, например, может быть градостроительное проектирование), и это тоже оказывается неэффективным для достижения сколько-нибудь важных целей, ибо, чтобы быть полезными инструментами управления, административные районы должны охватывать многие стороны управляющей деятельности. Иногда идея вырождается в планы строительства местных «общественных центров», из-за чего важный вопрос подменяется поверхностной задачей осуществления в городе новых архитектурных проектов. Помещения районной администрации должны располагаться внутри данного района и находиться близко друг к другу. Однако смысл этого требования не в том, чтобы граждане имели перед собой нечто монументальное, физически внушительное. Самое впечатляющее зримое проявление деятельности районной администрации — вид людей, разговаривающих друг с другом без предварительных «мер по установлению связей».