Вот почему, хотя Дума и Совет по конституции имели в законодательстве одинаковые права, на деле по самой же конституции Дума была сильнее Совета. Совет мог закон задержать. Но пока общественное мнение оставалось с Думой и было достаточно упорно, чтобы ее в борьбе поддерживать, конфликт Думы с Советом превратился бы в тот опасный конфликт страны с государем, перед которым государь, если не хотел революции, должен бы был уступить; а тогда и Совет уступил бы. Безусловное право его вето фактически превращалось в суспензивное[1004] и потому не страшное вето. Такова в области законодательства была конституция.

* * *

Но конституция прошла бы мимо самого главного, если бы изменила только процедуру законодательства, оставив по-старому «управление». И в наше дореформенное время законы были лучше их применения. Зло старого режима лежало гораздо более в управлении; в нем ярко проявлялось бессилие закона и неогражденность законного права. Поэтому подлинные защитники старого, как Горемыкин, старались по крайней мере удержать в своих руках управление и для этого утверждали, что Манифест 17 октября обещал только новый порядок законодательства. «Ведению новых установлений, — говорил на Совещании Горемыкин, — не подлежит область государственного управления»[1005]. Если бы такое понимание было правильно, то наш строй, конечно, мог бы быть назван лжеконституцией. Но это было бы искажением самого манифеста. И Особое совещание после долгих споров стало на иную позицию. Схватки двух точек зрения сосредоточились около 11-й статьи конституции[1006]. Она устанавливала, что государь император в порядке верховного управления издает указы «в соответствии с законами». Спор был об этих словах, которые ограничивали самодержавие уже в области управления. Спорящие опять избегали ставить вопрос со всей его ясностью, т. е. должен ли монарх сообразоваться с законами? Они говорили о «чрезвычайных обстоятельствах», о «force majeure»[1007] и т. д. Витте опять защищал полноту власти монарха и предлагал исключить оговорку о «соответствии законам». Либеральные бюрократы, Фриш, Икскуль, Сольский, ему возражали. В результате статья была принята с оговоркой. По статье 11-й принципиально власть управления была оставлена всецело за государем; он не делил ее с представительством. Но статья 11-я позволяла ему управлять только «в соответствии с законами» (не поднимаю вопроса о диспансии[1008] в 23-й статье Основных законов[1009]; теоретически спорное, оно во многих конституциях существует). Благодаря этим словам был установлен принцип о подзаконности всего управления, в том числе и верховного. Эта капитальная оговорка еще раз доказала, что прежнего самодержавия более нет.