После Берлинского конгресса царь сосредоточил внимание на внутренних делах и постепенно стал вновь склоняться к тому направлению, которого придерживался в первые десять лет своего правления. В феврале 1880 года он назначил председателем Верховной распорядительной комиссии министра внутренних дел графа М. Т. Лорис-Меликова, известного не только боевыми заслугами, но и успешной борьбой с террором в бытность харьковским генерал-губернатором, сочетавшего подавление «крамолы» с либеральной программой. Александр II понимал и принимал её, говоря: «Был у меня один человек, который пользовался полным моим доверием. То был Я. И. Ростовцев (председатель Редакционных комиссий. — И. К.)... Ты имеешь настолько же моё доверие и, может быть, несколько более».

Лорис-Меликов, получивший для борьбы с революционерами диктаторские полномочия, предложил для успокоения общества включить в состав Государственного совета представителей от земств и городских дум для обсуждения вырабатываемых законопроектов. Александр II принял предложение «первого министра». Поданный 28 января 1881 года всеподданнейший доклад был одобрен на совещаниях высших чинов 9 и 14 февраля.

Первого марта император утвердил проект правительственного сообщения, призванного информировать подданных о готовящихся реформах:

«...Государь император, следуя влечениям своего любвеобильного сердца и желая явить новый знак монаршего доверия к своим верноподданным, по разсмотрении соображений министра внутренних дел в Особом совещании из высочайше назначенных к тому лиц, всемилостивейше соизволил одобрить основную мысль относительно пользы и своевременности привлечения местных деятелей к совещательному участию в изготовлении центральными учреждениями законопроектов по тем вопросам, которые признаны будут его величеством подлежащими ныне разрешению... Подготовительные Комиссии учреждать из чинов правительственных ведомств и приглашённых, с высочайшего соизволения, сведущих, служащих и неслужащих, лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям государственного управления и народной жизни... Общая Комиссия под председательством лица, непосредственно избранного высочайшею властью, составляется: а) из назначенных, по высочайшему повелению, к постоянному присутствованию в оной лиц, принимавших участие в работах подготовительных Комиссий; б) из выборных от губерний, в коих введено положение о земских учреждениях, и от некоторых значительнейших городов; и в) из назначенных особым порядком членов от тех местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует. От губерний, в коих введено положение о земских учреждениях, избирается в состав Общей Комиссии по одному или по два члена, соображаясь с населением губернии. Избрание предоставляется губернским земским собраниям. Члены от значительнейших городов избираются городскими думами в столицах по два, в прочих городах по одному... Работы Общей Комиссии имеют значение совещательное. Учреждением её не изменяется существующий ныне порядок возбуждения законодательных вопросов и окончательного их обсуждения»71.