Воеводы имели свою канцелярию («Приказная изба») и если ведали большой город и уезд, то имели «товарищей» в виде «меньших», «вторых» воевод или дьяков. Руководствуясь инструкцией приказа, воевода пользовался большой властью в своем городе и в то же время вполне зависел от приказа. Следя за деятельностью воевод в XVII в., можно сказать, что к концу века их власть росла по отношению к населению и круг деятельности увеличивался. Правительственный элемент в областях, таким образом, приобретал все больше значения; установленное же в XVI в. самоуправление суживалось все более и более; но отношения приказного управления и земских властей в течение всего XVII в. оставались неупорядоченными, и эта задача внесения порядка выпала на долю уже Петра.

Население принимало участие в местном управлении следующим образом. Во-первых, оно из тяглых слоев своих поставляло выборных людей в полное распоряжение администрации в качестве ее помощников для сбора казенных доходов (голова и целовальники таможенные, кабацкие и др.). Во-вторых, все классы населения известного уезда выбирали «губного старосту» и его помощников для ограждения безопасности и преследования уголовных преступлений в уезде. Выбранный и обеспечиваемый земщиной, губной староста поступал под начальство какого-либо московского приказа, исполнял его инструкции, был обязан отчетом и ответственностью приказу, а не избирателям. Все это делало его из власти земской властью правительственной, сообщало ему одинаковый характер с воеводой. Московское правительство даже заменяло иногда воевод губными старостами, возлагая на них все обязанности воеводы (1661–1679). Институт губных старост распространен был во всем государстве, существуя рядом с воеводским управлением, и дожил до времени Петра. В-третьих, податные общины Московского государства для сбора податей и для заведования своими хозяйственными делами выбирали земских «старост». Это самоуправление существовало во всех общинах на пространстве всего XVII века. Сначала оно соединяло вместе и городских и сельских податных людей, но к концу XVII в. заметно отделение городских (посадских) общин от сельских (крестьянских). Это финансовое самоуправление находилось под контролем и воевод, и приказов. В-четвертых, наконец, со времени Ивана IV и до конца XVII в. в некоторых местностях (северных, по преимуществу) отсутствовало приказное управление и заменялось полным самоуправлением. Во главе управления в этих местностях стояли «излюбленные головы», иначе «земские судьи» с помощниками (сотскими, пятидесятскими и т. д.); их ведению подлежали суд, администрация и финансы в округе. Таких самоуправляющихся округов в XVII в. было очень немного, а в конце века они стали и совсем редкими архаизмами. Приказное управление вытеснило эту форму самоуправления из уездов и кое-где терпело в мелких общинах на так называемых черных землях.