Во исполнение решений ЦК ВКП (б) и СНК СССР были разработаны специальные нормативные акты органов госбезопасности: указание 3-го Управления НКО СССР от 27 июня 1941 г. «О функциях органов 3-го Управления НКО на военное время», «Положение о работе четвертых отделов НКВД-УНКВД».1 июля 1941 г. появились первые директивы о ведении работы в тылу противника. Они поставила конкретную задачу перед органами государственной безопасности: приступить к диверсионно-террористической и разведывательной работе[1026]. Но кроме последней директивы это были документы весьма общего и абстрактного плана, по линии сугубо партийной, а не на четком военном языке. С профессиональной точки зрения, полагал известнейший отечественный специалист полковник И.Г. Старинов, «это было безумием. Партизанские отряды надо было создавать до оккупации… Теперь было некому… Сталин нацеливал на партизанщину, а не на серьезную партизанскую войну. В его приказе не было главного, того, что должно было стать стержнем – постановки задачи отрезать войска противника от источников снабжения. Если бы кто-то, а не Сталин сказал, что партизаны должны поджигать леса, его сочли бы провокатором. Поджоги лесов были выгодны противнику, но не партизанам»[1027].

Одной из важнейших задач ОО в работе за линией фронта было добывание всесторонней разведывательной информации для политического руководства страны, командования Красной армии и органов безопасности, советских и партийных организаций о положении на оккупированной территории. Необходимость активизации агентурной деятельности в тылу вражеских войск вызывалась обстановкой на том и ином участке фронта. Прежде всего это касалось Северо-Западного региона, который быстро был втянут в активные боевые действия. Значительная часть его территории оказалась под вражеской оккупацией. Так, в Ленинградской области из 72 районов полностью были оккупированы 44 и частично 13. Именно в этих районах, да и в тылу вражеских войск важно было создать мощную разветвленную сеть советской военной разведки.

Особый интерес для агентуры ОО НКВД в тылу противника представляли четкие данные о паспортном режиме и условиях легализации в оккупированных немцами населенных местностях, а также бланки документов, требуемых полицейскими органами от жителей для прописки: по каким паспортам производилась прописка в данном населенном пункте, что могло заменить паспорт, какие справки от кого требовались для этого, какие ставились штампы, отметки на документах, прописанных в полиции или у старосты, какой полицейский режим был установлен (часы движения по городу, селу, по каким документам разрешалось ходить позже обычного), какие правила существовали при переходе или переезде из одного населенного пункта в другой, кто подлежал регистрации в данной местности, где проводились регистрации, какие ставились отметки и на каких документах. И эти данные агентура получала от жителей, а также при освобождении населенных пунктов от оккупантов путем допроса арестованных чинов полиции, старост, служащих городских управ и опросом жителей[1028].