В 1994–1999 годах Ельцин утверждал, что его цели изменились и что теперь его главной целью является «укрепление Российского государства», которое принесет мир, порядок и процветание российскому народу Следовательно, мы можем оценить его эффективность как лидера в эти годы с учетом достижения им этих целей. Вердикт будет отрицательный. Даже если он был искренен в своих обещаниях, тактика, которую использовал Ельцин для сохранения своей власти и авторитета, фактически препятствовала реализации этих целей. Напротив, стиль работы Ельцина подрывал административную эффективность на протяжении всего его пребывания у власти. Характер организации им своего президентского аппарата и манипуляции с исполнительной властью во многом укрепили его контроль над формальными ветвями власти и, вероятно, способствовали защите его целей построения новой системы, но одновременно они укрепили способность коррумпированной бюрократии избегать рационализации и тем самым подорвали консолидацию и устойчивость достижений Ельцина.

Рассмотрим его подход к организации консультаций внутри президентского аппарата и к формулированию интересов внутри правительства. В обоих случаях подход Ельцина был индивидуализированным, антипроцедурным и антиинституциональным. Внутри своего личного штаба и консультативного корпуса он сопротивлялся кристаллизации даже неформальных ограничений своей власти над «детьми». Он не рассматривал политическую организацию своего штаба как рациональное распределение формальных полномочий. Скорее он хотел сохранить гибкость и избыточность юрисдикций, чтобы максимизировать свои возможности настраивать подчиненных друг против друга и их чувство зависимости от него в плане защиты от других. По словам бывшего высокопоставленного сотрудника администрации[450], Ельцин предпочитал получать советы от отдельных сотрудников, а не от коллектива. Он не хотел, чтобы его сотрудники собирались вместе, вырабатывали общую точку зрения по проблеме и представляли ее ему как коллективное мнение. Он избегал встреч с ними как с коллективом. Вместо этого он желал, чтобы каждый из них лично приходил к нему со своими идеями. Когда они отказывались так поступать, он мог быть очень строг.

Ельцинский подход к формулированию и агрегированию интересов также был пронизан персонализмом. Он очень чутко реагировал на частные просьбы о налоговых льготах, лицензиях и субсидиях. Он предпочитал иметь дело с губернаторами, военачальниками и министрами ситуативно, на индивидуальной основе, а не через их организации. Хотя некоторые из этих предпочтений могли иметь под собой политические обоснования, в результате они подрывали развитие организованных коллективов, на которых основывается современное государственное управление. Как метко отмечает Юджин Хаски, это был «стиль правления, который больше ассоциировался с традиционными монархами, чем с современными исполнительными директорами» [Huskey 1999: 50].