Таким образом, угрозы войной не были основаны на реальной возможности возникновения новой войны против России и являлись лишь игрой на нервах русского правительства. И, пойдя на уступки Англии, признав, что не только конгресс, но даже отдельные государства могут добиваться изменения любых (а не только «общеевропейских») статей Сан-Стефанского договора, царское правительство эту игру проиграло.

Причины этого проигрыша так же, как и причины большинства военных неудач в недавно закончившейся войне, лежали в социальной и экономической отсталости России, в гнилости царизма, Рисовавшаяся русским правящим классам и царскому правительству картина неизбежного поражения России в случае ввязывания ее в новую войну сочеталась в их представлении с усилением революционного движения, которое в 1878 году переходило уже в стадию возникновения революционной ситуации. Только мир, купленный любой ценой, мог, как считало правительство, предотвратить еще большее нарастание революционного движения. В. И. Ленин писал, что в вопросе войны и мира буржуазия, как и любой правящий класс, в основу кладет «...интересы «социального мира», т.е. интересы подавления и обезоружения всех угнетенных классов»(15).

Новую войну царское правительство считало гибельной именно потому, что неизбежное поражение в ней могло привести к полному нарушению «социального мира». В памяти был еще свеж пример Крымской войны и еще более яркий пример - крушение империи Наполеона III после Седана.

Дипломатическое поражение России в сделке с Солсбери являлось в глазах царского правительства наименьшим злом, чем военное поражение России в новой войне.

Шувалов, ехавший на Берлинский конгресс вторым представителем России, а фактически возглавлявший русскую делегацию(16), так передает слова Милютина, которыми тот его напутствовал при отъезде на конгресс: «Вы знаете положение. Мы не можем больше сражаться. Мы не можем этого ни по финансовым, ни по военным соображениям. Вы взяли на себя выполнение патриотической задачи, поэтому защищайте нас как можно лучше. Отстаивайте пункты, какие вы сочтете возможными отстоять, и уступайте, лучше уступайте все, чтобы только не сорвать конгресса»(17).

При такой широте диапазона директивных указаний предел уступок с русской стороны мог во многом определяться личностью Шувалова. Но Шувалов совершенно не подходил к роли дипломата, которому предстояло мужественно и умно отстаивать русские внешнеполитические интересы.

Берлинский конгресс начал свою работу 13 июня 1878 года. На первом же заседании выяснилось, что центральным являлся вопрос о Болгарии. Решение этого вопроса в общих чертах предопределялось соглашением России с Англией, но детали, особенно уточнение границ на Балканском полуострове, вызвали горячие споры. В итоге Болгария (северная) определилась как государство, хотя и вассальное по отношению к Турции и платящее ей дань, но все же самостоятельное. Болгарией должен был управлять князь, избранный народом, но утверждаемый Турцией с согласия европейских держав. Верховное управление князя ограничивалось конституцией (органический статут). Впредь до окончательной выработки конституции, но не долее девяти месяцев со дня ратификации Берлинского договора, власть в Болгарии должна была при­надлежать «Временному управлению» во главе с русским комиссаром, при котором «в помощь» и «для наблюдения» создавалась комиссия из турецкого комиссара и европейских консулов. Срок оккупации Болгарии русскими войсками устанавливался в девять месяцев (вместо двух лет по условиям Сан-Стефанокого договора). Территория Болгарии сокращалась против установленных Сан-Стефанским договором с 163 000 до 63 000 кв. км, население с 4 млн. человек до 1,5 млн.