Реформа 1775 года («Учреждения для управления губерний») ввела новую систему местных органов. Вместо прежних пятнадцати губерний появились 40 губерний; вместо громоздкого трёхуровневого (губерния — провинция — уезд) административно-территориального деления — двухуровневое: губернии с населением в 300-400 тысяч податных душ и уезды по 20-30 тысяч душ. Так на местах была создана густая сеть органов власти, которая должна была обеспечить более эффективный контроль. В старых и новых провинциальных центрах появлялись новые здания, учреждения, должности, обслуживающий персонал, школы.

Административно-полицейская власть передавалась в городах городничему, в уездах — нижнему земскому суду во главе с избиравшимся дворянством капитан-исправником, в губерниях — губернатору. Суд отделялся от администрации: дворян судили уездные и губернские верхние земские суды; горожан — городовые и губернские магистраты; государственных крестьян — нижние и верхние расправы. Впервые появились приказы общественного призрения — органы, ведавшие образованием и социальным обеспечением: школами, больницами, богадельнями, сиротскими, работными и смирительными домами.

Эти реформы приблизили власть к населению. В сословных судах «равный» судился «равным», система местного управления сочетала назначаемость должностных лиц уездного, городского и губернского уровня с выборностью. Одновременно было создано дворянское сословное самоуправление (уездные и губернские дворянские собрания), включавшее благородное сословие в имперскую структуру власти. «Возвращение» дворянства в провинцию в результате манифеста о «вольности дворянства» 1762 года привело к перераспределению власти — передаче полномочий центральных органов на места и вследствие этого к ликвидации ряда коллегий. Но в то же время дворянские сословные органы интегрировались в систему управления, что препятствовало попыткам создания оппозиции.

В 1781 году 52-летняя Екатерина не без удовольствия подводила итог своим трудам в письме старому другу барону Мельхиору Гримму:

«28-го июня этого года г фактотум Безбородко принёс мне отчёт о моих делах до этого дня, который он должен составлять ежегодно за каждый год. И вот краткий вывод: В продолжение последних 19-ти лет: Учреждены губернии на новых началах — 29 Учреждены и построены города — 114 Заключено условий и трактатов — 30 Одержано побед — 78 Достопамятных постановлений, законов и учреждений — 88 Постановлений о народном довольствии и облегчении — 123 Всего — 492 Всё это дела государственные; частные же дела, как Вы видите, в этом перечне не имеют места. Ну, милостивый государь, как Вы нами довольны? не были ли мы ленивы?»41