Основную цель своей социальной политики Екатерина определила уже в манифесте 3 июля 1762 г. при восшествии на престол: «Намерены мы помещиков при их имениях и владениях ненарушимо сохранять, а крестьян в должном им повиновении содержать». Однако она хорошо понимала, что только одними репрессиями и вообще старыми методами этой цели не достигнешь, что нужны и некоторые уступки веяниям и требованиям своего времени. Так, в одной из секретных инструкций генерал-прокурору Сената А. А. Вяземскому она писала: «Положение помещичьих крестьян таково критическое, что окроме тишиной и человеколюбивыми учреждениями ничем избегнуть не можно». В приведенных словах уже намечаются те новые формы, в которых намерена была императрица проводить свою внутреннюю политику, получившую название «просвещенного абсолютизма». Смысл ее заключался в том, чтобы сохранить основные устои феодализма и господствующее положение дворянства путем частичной модернизации режима, проведенной с использованием просветительской фразеологии. При этом принимались, как правило, наиболее умеренные предложения просветителей, а те, которые представляли опасность для феодального строя, решительно отвергались. Но и используемые лозунги и положения нередко искажались или их реальное содержание выхолащивалось. Однако все свои действия правительство прикрывало заверениями о том, что оно заботится о «всенародной пользе», «всеобщем благе» и т. п.

В наиболее полном виде взгляды Екатерины на цели и задачи своего правления изложены в «Наказе», который она составила для Уложенной комиссии, созванной в 1767 г. для разработки проекта нового уложения вместо устаревшего Уложения 1649 г. Созывая комиссию из представителей различных сословий — дворянства, духовенства, купечества и государственных крестьян, Екатерина старалась укрепить свое положение на троне, а также поднять свой авторитет в Европе и одновременно лучше разобраться в ситуации, которая сложилась в стране.

При сочинении «Наказа», как признавалась сама Екатерина, она «обобрала» Монтескьё, используя его знаменитое сочинение «Дух законов», а также работы его итальянского последователя Беккария, немецких авторов Юсти и Бильфельда, экономиста-физиократа Кенэ и др. Но Екатерина не просто что-то заимствовала из произведений западноевропейских просветителей и механически компилировала, она сознательно отбирала то, что отвечало ее взглядам и представлениям и в соответствии с ними систематизировала и истолковывала материал. Кроме того, на разных стадиях работы она знакомила с ней наиболее приближенных лиц и в соответствии с их замечаниями вносила в «Наказ» изменения. Об отношении Екатерины к идеям Просвещения, которые были использованы ею, говорит уже то, что «Наказ» считался опасным сочинением и его содержание должны были знать только руководящие лица правительственных учреждений и ни в коем случае не разрешалось читать его разного рода низшим канцелярским служителям.