За 100 лет до описываемых Владимиром Арсеньевым (1872–1930) в своих романах событий, по поручению императора Всероссийского Александра I (1777–1825) М.М. Сперанский выработал общий план государственного преобразования, законченный им осенью 1809 года.

План Сперанского предусматривал три параллельных ряда учреждений — законодательных, судебных и исполнительных или административных. Законодательный ряд образовали «думы» — волостные, уездные, губернские и государственная.

Волостная дума составлялась из земельных собственников волости и из депутатов от казённых крестьян[191] (по одному от 500 душ); она выбирала волостное правление и депутатов в уездную думу; уездная дума выбирала уездное правление и депутатов в губернскую думу; губернская дума выбирала губернское правление и депутатов в государственную думу.

Государственная дума собирается ежегодно, рассматривает и одобряет вносимые правительством законопроекты и государственный бюджет, делает представления о нуждах народа, об ответственности министров и о распоряжениях властей, нарушающих основные государственные законы.

Исполнительной властью являются правления волостные, уездные и губернские — избираемые местными думами, а министры назначаются государём.

Судебную власть образуют волостные суды, затем — уездные и губернские суды, состоящие из выборных судей и действующие с участием присяжных. Высшую судебную инстанцию составляет Сенат, члены которого избираются Государственной думой и утверждаются императором.

Для объединения и согласования действий высших государственных учреждений создаётся Государственный Совет, состоящий из высших государственных сановников по назначению монарха. Совет является совещательным органом, который рассматривает новые законодательные предложения и финансовые мероприятия до их внесения в Государственную думу, а также наблюдает за исполнением законов во всех областях государственного управления.

Александр одобрил, в общем, план Сперанского и 1 января 1810 года было издано Образование Государственного Совета. Государственный Совет разделялся на четыре департамента: законов, военных дел, дел гражданских и духовных и государственной экономии. Общее собрание составлялось из членов всех департаментов и министров. Председательствовал сам государь или особое лицо, им назначенное. Совет должен был рассматривать все законы, уставы и важные мероприятия, его решения представлялись на утверждение государя; «высочайше утверждённое мнение Государственного Совета» становилось законом[192].

Составление законодательного кодекса было поручено Сперанскому уже императором Николаем I (1796–1855). Под руководством Сперанского 2-е отделение[193] произвело колоссальную кодификационную работу, которую пытались произвести с 1700 года. В 1830 году было закончено Полное Собрание Законов Российской Империи в 45 томах, заключающих в себе в хронологическом порядке старые законы и указы от Уложения 1649 года до воцарения императора Николая. К 1833 году был составлен и напечатан Свод Законов Российской Империи в 15 томах с изложением в систематическом порядке действующих законов.