Тридцатого июля 1767 года в Успенском соборе Кремля торжественным богослужением открылась работа законодательной ассамблеи — Комиссии «для сочинения проекта нового уложения». Для участия в ней в Первопрестольную съехались 572 представителя российского общества: 223 дворянина, 192 выборных от городов, а также депутаты от казаков и народов Поволжья, Приуралья и Сибири. Помещичьи и дворцовые крестьяне никого не выбирали — их интересы представляли господа, а государственным крестьянам досталось только 20 мест.

Депутаты выслушали составленный императрицей «Наказ», преподнесли ей титул «Мать Отечества» (многие в тот момент плакали от восторга) и перешли к работе. С 31 июля 1767 года по 12 января 1769-го «большое собрание» провело 203 заседания. Одна из первых статей «Наказа» провозглашала: «Россия есть европейская держава»; далее шло разъяснение, что это подразумевает соединение самодержавной власти («ибо никакая другая, как только соединённая в его особе власть не может действовать сходно с пространством такого великого государства») с фундаментальными законами, «которые ни в какое время не могут перемениться» и обязаны гарантировать гражданские права подданных. Екатерина соглашалась с Монтескьё в том, что власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица, однако разделение властей понимала не как учреждение независимых от монарха парламента, сословных организаций или суда, а как разграничение компетенции различных ведомств, представляющих собой «протоки, через которые изливается власть государева».

«Наказ» не имел юридической силы, но в нём впервые в российском законодательстве прозвучал термин «гражданское общество», хотя и понималось оно как социум, где «надлежит быть одним, которые правят и повелевают, и другим, которые повинуются». Однако в «Наказе» ставился вопрос об обязанностях власти перед подданными и «безопасности каждого особо гражданина», в том числе о презумпции невиновности. Гражданам, в свою очередь, надлежало знать законы: «...книга добрых законов должна быть доступна всем, как букварь». Ещё одной новацией стало внимание к охране собственности вплоть до стремления «учредить нечто полезное для собственного рабов имущества». Императрица заявляла, что «все граждане должны быть подвергнуты одним и тем же законам», но сопровождала эту революционную для своего времени мысль оговоркой: «Для введения лучших законов необходимо потребно умы людские к тому приуготовить» — и очень осторожно затрагивала вопрос о крепостном праве: власти должны «избегать случаев, чтоб не приводить людей в неволю».