Но здесь созревало противоречие. Члены боярской думы, исходя из прежней традиции, когда князь с боярами «думал о строе земленем и о ратех, и о уставе земленем», считали себя советниками князя, без согласия с которыми он ничего не предпринимает, а князь считал думцев своими слугами, администраторами его вотчины. Как известно, наибольшей остроты это противоречие во взглядах достигло при Иване Грозном и воплотилось в опричнине.

В конечном итоге служба для бояр превратилась из вольной в обязательную. Боярство стало означать лишь высший служебный чин. Социальный статус и богатство все в большей степени зависели от занимаемой должности в системе властных структур. Сопротивление бояр было в значительной степени парализовано местничеством, соперничеством по принципу родовитости, которое препятствовало объединению для совместного отстаивания своих прав. Согласно этому же принципу великий князь, а затем царь оказывался самым родовитым.

И все же боярская дума имела преимущественно парадное значение и не могла стать основой нового административного аппарата. Таким аппаратом управления государством стала система приказов, формирование которой закончилось к середине XVI в. Само слово «приказ» подчеркивало служебную зависимость от государя: такой орган создавался по приказу, т. е. поручению государя для выполнения этого поручения.

Зародышем новых органов стала государева казна со штатом дьяков. Этот центральный финансовый орган ведал не только хозяйством, но и дипломатической службой, вооруженными силами и другими сферами управления государством. Постепенно из него стали выделяться функциональные «избы», а потом приказы. То обстоятельство, что вся административная система выросла из конторы по управлению государевым хозяйством, было проявлением того, что государство воспринималось как вотчина.

Но и для этих практических дел совсем не требовалась родовитость. И в противоположность боярам штат приказов – дьяки и подьячие – комплектовался из слуг государя, в том числе даже из холопов. Если бояре по традиции хотя бы теоретически могли ограничивать власть государя, то аппарат приказов по определению должен был повиноваться всем его распоряжениям.

Говоря о формировании государственного аппарата, необходимо сказать несколько слов и о Земских соборах, сословно-представительном высшем законодательной органе, который возник в конце XVI в. Соборы тоже в какой-то степени были противовесом боярской думе: хоть дума в полном составе и входила в состав Собора, но в его состав входила также высшая церковная иерархия, представители служилых людей, городской верхушки, а иногда даже представители черносошных крестьян.