Большинство тех, в ком нуждалась Россия для поддержания контроля на местах (русские служилые люди, казаки, привлеченные к сотрудничеству сибирские элиты), не разделяли европейских воззрений, согласно которым населению следует участвовать в деятельности властных структур – посредством конституционных органов и других институтов. Они стремились приобщиться к самодержавной культуре, в которой положение царского «раба» было высшим социальным достижением. Когда в состав России вошли элиты, которые могли бы проявить недовольство из-за отсутствия привычных для них законных прав и институтов, близких к европейским (прибалтийские немцы-юнкеры, украинские казаки, польская шляхта, жители городов магдебургского права), центральная власть по большей части не трогала их автономию (законы, самоуправление, язык, религию), а попытки Екатерины II добиться социальной и политической однородности на западных окраинах были пресечены ее преемником.

Стараясь оказывать поддержку элитам, российские монархи силой контролировали крестьян (крепостное право) и упорно придерживались принципа: выделять ровно столько ресурсов, сколько было необходимо для работы существовавшей примитивной инфраструктуры. Ими была создана армия, достаточно могущественная для того, чтобы завоевывать приносящие доход территории; изначально она содержалась за счет пожалований землями и крестьянами. Бюрократический аппарат был способен осуществлять контроль над населением и собирать налоги, но ресурсы для него выделялись скупо. Большую часть XVIII века солдатам и офицерам платили жалованье, чиновники же жили за счет вознаграждений со стороны населения, и число их было совсем небольшим. Лишь в конце столетия, благодаря ужесточению контроля над финансами, империя приблизилась к тому, чтобы содержать и армию, и администрацию при помощи жалованья.

Между тем местное управление пребывало в зачаточном состоянии; в соответствии с «политикой различий», разрешение конфликтов, социальное обеспечение, организация общественно важных работ, поддержание порядка и многие другие повседневные задачи возлагались на частные группы – крестьянские общины, помещиков, туземные сообщества, официальные институты и благотворительные учреждения, создаваемые христианами, мусульманами, буддистами и т. д. Со многими сообществами заключались особые соглашения; среди них были донские казаки, армянские и индийские торговцы, немцы-меннониты в Новороссии. Внутри общин существовало самоуправление того или иного вида, собственными институтами обладали мусульмане Среднего Поволжья, крымские татары, сибирские племена, казацкие полки Гетманщины, прибалтийские юнкеры, помещики и государственные крестьяне восточнославянского происхождения.