Явно с трудом терпел император «единое правительство», мешавшее его полновластию. Пока премьером был такой крупный человек, как Столыпин, Николай вынужденно мирился с этим «новоделом». По словам министра торговли и промышленности С. И. Тимашева, «кабинет П. А. Столыпина был действительно объединённым правительством, чего нам так недоставало как до, так и после него. Не согласные с ним министры уходили в отставку, а если они задерживались и начинали подпольную интригу, то в один прекрасный день находили у себя на столе указ об увольнении, как было с государственным контролером [П. Х.] Шванебахом. Для проведения в Совете министров задуманной меры нужно было вперёд заручиться поддержкой Петра Аркадьевича, и тогда успех был обеспечен». Но после убийства Столыпина деятельность правительства стала снова сбиваться на старый лад. В премьерство В. Н. Коковцова многие важные министерские назначения происходили без его ведома, с подачи тех или иных влиятельных лиц, равным образом дело обстояло и с увольнениями — например, министра внутренних дел А. А. Макарова. Незадолго до отставки Коковцов заявил на заседании Совета: «В нашей среде давно уж нет ни единства, ни дружной работы, ни даже взаимного уважения — тех условий, которые так необходимы… Наша рознь, и я сказал не обинуясь, интриги в нашей среде никогда не проявлялись так ярко, как за самое последнее время». Ещё менее на роль сильного премьера годился престарелый И. Л. Горемыкин. «Ситуация заметно осложнялась правовой неопределенностью. Ни статус Совета министров, ни тем более полномочия его председателя не были подробно прописаны в законодательстве. Не был разрешён и ключевой вопрос: каковы пределы вмешательства императора в правительственные дела. Всё это отдавалось на волю случая… После… 1911 г. премьер стремительно утрачивал способность координировать деятельность министров, которые в меру своих амбиций проводили собственную политику»[643]. Г. Н. Трубецкой остроумно заметил, что к началу Первой мировой войны Совет министров «был объединён только помещением, в котором они [министры] собирались».

Естественно, что и значительная часть бюрократии всех уровней не могла или не хотела перестраивать свой привычный стиль управления под требования конституционного строя. Вспоминает Н. Н. Покровский: «Правительство, особенно после Столыпина, пожалуй, ещё в гораздо большей степени, чем до революции 1905 г., стало увлекаться мыслью, что можно не только вернуться к прежним социальным условиям, но даже и к политическим порядкам, существовавшим до 1905 г. С каждым годом, с каждым месяцем… оно старалось освободиться от всякого общественного содействия, стремилось свести все общественные начинания на нет. Этим путём оно сделалось, если возможно, ещё более изолированным и от народа, и от интеллигентного общества. Никакого общественного сильного класса, который поддерживал бы это правительство, оно создать не умело».