Было ясно, что собрание будет ограничено лишь предоставлением информации и советов, а окончательные решения все равно оставались за императрицей. Екатерина не планировала, чтобы Уложенная комиссия обсуждала управление Россией. Она не хотела создавать орган, который ограничил бы абсолютистскую власть русского правителя, и ясно дала понять в «Наказе», что абсолютизм являлся единственной эффективной для России формой правления; также Уложенной комиссии не было дозволено претендовать на постоянную политическую роль. На время обсуждений не вводилось никаких ограничений на выражение общих политических взглядов, а также высказывание жалоб как на местном, так и на национальном уровне, однако роль Комиссии была исключительно совещательной. Так случилось, что делегаты Уложенной комиссии не высказали намерений расширить свои полномочия. Все понимали и принимали свой статус и верховную власть государыни.

Большинство делегатов оказалось сбито с толку и не понимало, чего от них ждали. Все предыдущие требования об участии в центральном управлении с подозрением встречалось дворянством, которые рассматривали вызов в столицу для исполнения государственного долга как своего рода службу, которой они по возможности старались избежать. Екатерина решила изменить сложившуюся картину и сделать роль делегатов более привлекательной, благодаря прилагавшимся к ней наградам и привилегиям. Все расходы оплачивались из государственной казны. Делегаты также должны были получать зарплату, которая составляла 400 рублей в год для дворян, 122 рубля – для горожан и 32 рубля – для свободных крестьян. Все делегаты пожизненно освобождались от смертной казни, пыток и телесных наказаний, а их собственность ограждалась от конфискации. Делегаты должны были носить на заседаниях специальные значки, которые необходимо было вернуть государству после их смерти. Дворянам вменялось в обязанность включить этот символ в свой герб, чтобы их потомки знали, что они принимали участие в историческом процессе. «С помощью этого института, – писала Екатерина в заключении манифеста, – Мы показываем нашим подданным пример Нашей искренности, Нашего безграничного доверия к ним и Нашей материнской любви».

Екатерина заявила, что новая Уложенная комиссия будет собираться в Москве, и она лично откроет его работу. Созвав собрание в древней столице, она надеялась доказать консервативному населению города, что она, ее «Наказ» и новый свод законов должны будут служить Старой России точно так же, как и Новой. Еще до того, как делегаты собрались, она подкрепила свои добрые намерения заявлением о том, что совершит путешествие по Волге в самое сердце Старой России. Это не только помогло бы ей получше узнать свою собственную империю, таким образом, она продемонстрировала бы себя народу и произвела бы впечатление на наблюдателей у себя дома и заграницей. Перспективы подобного путешествия волновали императрицу. 26 марта 1767 года она написала Вольтеру: «И вы, может быть, к удивлению своему, получите от меня письмо, написанное мною из какого-нибудь азиатского города, когда вы этого отнюдь не ожидаете».