Екатерина не стала игнорировать реакцию Панина. Он не был крупным землевладельцем, боявшимся потерять своих многочисленных крепостных; он двенадцать лет провел в Швеции и, в целом, выступал за реформы. Екатерина понимала, что он был не одинок в своей оппозиции. Закончив первый черновик «Наказа» в 1767 году, она передала его на изучение в Сенат. «Каждая его часть вызвала разногласия, – вспоминала она позже. – Я позволила им удалить то, что сочли нужным, и они убрали более половины из написанного мной». После этого она показала документ ряду образованных дворян; они убрали половину оставшихся статей. После этих исключений «Наказ» был, наконец-то, опубликован, но это была лишь четверть текста, над которым Екатерина работала в течение двух лет. В этом и заключались ограничения абсолютной монархии: даже государь не мог пренебрегать мнением тех, чья поддержка была ему необходима, чтобы оставаться у власти.

В той версии «Наказа», который был, наконец, опубликован, огорчение Екатерины по поводу существования крепостничества было видно из того, какой язык она использовала, чтобы сформулировать свои мысли. Она писала осторожно, едва ли не извиняясь перед читателями, быстро шла на попятную, противоречила сама себе и всеми силами сдерживала себя. Таким образом, ее попытка сказать, что крепостничество было временным институтом, что правитель должен избегать попыток подвергать свой народ рабству, что гражданские законы должны предотвращать злоупотребление рабством, обернулась бессвязным потоком сбивчивых слов:

«Поскольку Закон Природы велит Нам работать на пределе Нашей силы во благо всех людей, Мы вынуждены сделать положение наших подданных настолько же легким, насколько позволяет наш разум <…> И вследствие этого не превращать людей в рабов, за исключением особых случаев, которые неумолимо заставляют нас сделать это; в таких случаях это должно быть сделано не ради личной выгоды, а во блага народа. Однако подобные случаи редки и происходят крайне редко. Но при любой форме закабаления гражданские законы должны препятствовать злоупотреблению рабством и охранять от угроз, которые оно за собой влечет».

«Поскольку Закон Природы велит Нам работать на пределе Нашей силы во благо всех людей, Мы вынуждены сделать положение наших подданных настолько же легким, насколько позволяет наш разум <…> И вследствие этого не превращать людей в рабов, за исключением особых случаев, которые неумолимо заставляют нас сделать это; в таких случаях это должно быть сделано не ради личной выгоды, а во блага народа. Однако подобные случаи редки и происходят крайне редко. Но при любой форме закабаления гражданские законы должны препятствовать злоупотреблению рабством и охранять от угроз, которые оно за собой влечет».