Судьи должны быть из того же сословия, что и обвиняемый. Если судья будет равен ему, то подсудимый не станет думать, что попал в руки человека, который заранее против него настроен. Судья не имеет права интерпретировать закон, это может сделать лишь государь, который создает законы. Судья должен следовать букве закона, это единственный способ добиться того, чтобы одно и то же преступление везде и всегда судилось одинаково. Если приверженность закону ведет к несправедливости, государь, создатель законов, должен выпустить новый.

Попытка Екатерины обратиться к проблемам крепостничества, была последней и самой неудачной частью «Наказа». Она начала главу II, в которой пыталась разобраться с крепостничеством, со слов, что «цивилизованное общество требует установить определенный порядок: одни должны руководить, другие – подчиняться». В подобном контексте она полагала, что даже самый скромный человек имеет право на то, чтобы с ним обращались по-человечески, но здесь ее слова пошли вразрез с общепринятыми в России представлениями о том, что крепостные являлись собственностью помещиков. Даже намек на освобождение крепостных встречал протест иногда среди людей, которые гордились своими либеральными взглядами. Княгиня Дашкова была так убеждена в праве дворянства на крепостных, что пыталась убедить Дидро в необходимости крепостничества в России. Екатерина отвергала эту мораль, однако политически она была бессильна изменить ее. Когда Дидро находился в Санкт-Петербурге, он обратил внимание, что русские крестьяне были очень грязными, и императрица ответила ему с горечью: «Зачем им очищать свои тела, если их души им не принадлежат?»

Екатерина писала «Наказ» на французском, секретарь переводил ее рукопись на русский и другие языки. Она работала над ним в одиночестве до сентября 1766 года, когда начала показывать свои наброски сначала Орлову, затем Панину. Мнение Орлова оказалось предсказуемо лестным. Панин был осторожен – он видел в «Наказе» опасность существующему политическому, экономическому и социальному строю. «Эти аксиомы разрушат стены», – предупреждал он. Панин опасался, какое действие окажут идеи, позаимствованные у Монтескье и Беккариа, на малообразованных делегатов Уложенной комиссии. Особенно он был обеспокоен, потому что прямое налогообложение крестьян и вербовка в армию основывались на институте крепостничества; он боялся, что без этих двух необходимых требований государство ослабнет в экономическом и военном плане. Кроме того, он задавался вопросом, как будут жить освобожденные крепостные, ведь они не владели землей. Панин поинтересовался, где государство возьмет деньги, чтобы компенсировать землевладельцам потерю крепостных и земли, которую крепостным необходимо возделывать, чтобы выжить.