РОССИЙСКАЯ БЮРОКРАТИЯ ОТ ПЕТРА ДО ЕКАТЕРИНЫ

С 1725 по 1762 годы российские монархи редко думали о гражданской администрации в конструктивном ключе, выжимая из нее ресурсы для удовлетворения неотложных надобностей. Как мы видели, за какой-нибудь год преемники Петра урезали его дорогостоящие программы, особенно не имевшие отношения к военной сфере. Судебная и административная власть вновь были объединены, что означало возврат к московской модели, когда воевода не был профессионалом и занимался всеми вопросами. Число губерний к 1728 году уменьшилось с 11 до 9, они делились на 28 провинций (вместо 45 ранее) и около 170 дистриктов. Еще большему сокращению подвергся персонал, что в особенности коснулось низших канцелярских служащих, игравших чрезвычайно важную роль – именно они были хранителями опыта. В конце XVII века их насчитывалось 1900, при Петре I – 1200, в конце 1720-х годов – лишь 660. Это сразу же вызвало острые последствия: в 1698 году в центральных учреждениях было втрое больше работников, чем в 1726-м, а в местных – в полтора раза больше; в целом, в правительственных учреждениях на 1698 год насчитывалось вдвое больше работников, чем на 1726-й.

Как и в московский период – но при еще худшем материальном обеспечении, – во главе дистриктов, провинций и губерний стояли представители государственной власти (именовавшиеся в это время по-разному – губернаторы, комиссары, воеводы и т. д.), имевшие в своем распоряжении небольшой гарнизон и пользовавшиеся широкой автономией: зависимость от начальства других уровней была невелика. Каждый разбирал уголовные дела на своей территории; до 1764 года военные начальники принимали подати у деревенских властей, которые делали раскладку и собирали деньги, затем данные полномочия перешли к представителям гражданской власти. Как и в московский период, последние опирались на местные силы для поддержания порядка в сельской местности (самоорганизация крестьян, помещичьи приказчики, приходское духовенство), а также надзирали за полицейской службой в городах, хотя всю работу выполняли сами жители, выставлявшие стражу у ворот, следившие за пожарной безопасностью и порядком на улицах.

Бюрократический аппарат, испытывавший нехватку средств и персонала, пользовался очень плохой славой – не только из-за того, что на нем экономили с самого начала, но и по той причине, что число чиновников в 1730–1750-е годы возрастало. Основными тенденциями были централизация, отражавшая концентрацию власти в центре, неумение центра заботиться о системе в целом и стремление дворян занимать престижные и денежные высшие должности. Наряду с коллегиями, появились департаменты Сената, обладавшие большими полномочиями и решавшие вопросы военного, финансового и юридического характера, а также проблемы приграничных областей. Возникали новые канцелярии и конторы, как по функциональному (уголовные и гражданские дела), так и по территориальному (Сибирь, Ливония) признаку. В 1726–1742 годах число служителей в центральных учреждениях увеличилось вчетверо, а чиновников, то есть тех, кто имел чин в соответствии с Табелью о рангах, – в 4,5 раза. Местные же органы власти страдали от нехватки персонала и не могли решать вопросы, спускавшиеся им из множества столичных канцелярий: один губернатор жаловался, что получает указания от 54 петербургских и московских учреждений.