Итак, низший бюрократический персонал еще больше, чем в московский период, трудился ради благополучия своих начальников, у которых было много полномочий и мало опыта. Губернаторы и воеводы на местах располагали значительной властью, согласно исправленной «Инструкции» 1728 года, в которой уже не ставились задачи, связанные с благотворительностью, как в 1719 году. Им следовало поддерживать порядок, следить за сбором податей, вести уголовные разбирательства. Возможностей для взяточничества стало больше: продолжалось «кормление» властей за счет общин и, как указывает Джон Ледонн, губернаторы и воеводы утверждали государственные подряды, с которых могли поживиться.

В то же время многочисленные канцелярские работники, не охваченные Табелью о рангах, жили в нужде. В 1726 и 1727 годах произошли очередные урезания выплат: все чиновники и служители, за исключением президентов коллегий, отныне переставали получать жалованье: высший персонал должен был жить за счет коллегий, низший – за счет подношений в обмен на услуги. Эти шаги сопровождались предупреждениями о недопустимости брать слишком высокую плату и принимать подарки, но тем не менее положение стало безвыходным. Прокуроры, назначаемые столичными властями для надзора за работой учреждений, были слишком немногочисленны и имели слишком мало полномочий для контроля. Низших служителей было много: по подсчетам Троицкого, на 1755 год их насчитывалось впятеро больше, чем обладателей чинов. В целом они влачили жалкое существование, лишь 31 % владел крепостными (потомки дьяков и подьячих имели это право по закону), причем эти крепостные, взятые вместе, составляли только 2,3 % от крепостного населения страны. Эти служители выживали благодаря плате за услуги и подаркам.

Ряды их пополнялись за счет промежуточных социальных категорий. В 1755 году канцеляристы в подавляющем большинстве происходили из московских приказных семейств (около 71 %), остальные были выходцами из духовенства (7 %), безземельными пехотинцами и конниками, служившими в полках «нового строя» (8,26 %), крестьянами, казаками и разночинцами. Лишь 4 % имели дворянское происхождение. Закон запрещал поступать на службу представителям податных сословий, но некоторые все же делали это, особенно на Севере и в Сибири.

С отменой жалованья государство потеряло обученных, сравнительно хорошо оплачивавшихся профессионалов, которые составляли костяк администрации. Участились случаи взяточничества, особенно на местах; стали накапливаться нерассмотренные дела, особенно в Сенате. Губернаторы вели себя как сатрапы, несмотря на усилия правительства по восстановлению «московского» двухлетнего срока пребывания в должности (1730). Вследствие постоянного давления со стороны знати этот срок был продлен до пяти лет (1760). Власти также старались предотвратить покупку губернаторами и их родней собственности и крестьян в соответствующих губерниях, но данная практика, как и в XVII веке, была правилом, а не исключением, и в 1765 году от этого намерения пришлось отказаться. Ю. В. Готье, сделавший чрезвычайно много для изучения местной администрации, установил, что в XVIII столетии провинциальное дворянство постоянно несло гражданскую службу на местах.