Нелегко было добиться и другой цели, поставленной Петром: сделать гражданскую службу настолько же престижной, как и военная. Он намеревался внедрить европейскую модель, согласно которой гражданские учреждения укомплектовываются профессионалами, но эти влиятельные представители среднего класса появились в результате многовекового развития университетов, судебных органов и специальностей, московские же приказные люди учились в процессе работы. В отсутствие университетов (первый из них, Московский, был создан лишь в 1755 году) возникали учебные заведения, более или менее замещавшие их: Навигацкая и Артиллерийская школы (1701), Госпитальная школа (1707), Инженерная школа (1712), Морская академия (1715), Горнозаводская школа (1716). Школа для изучения иностранных языков при Посольском приказе (с 1703) готовила специалистов для гражданской службы; в том же году немец, лютеранский пастор Эрнст Глюк (ум. 1705) основал аналогичное учебное заведение с более широкой программой обучения. На духовенство оказывалось давление с целью открытия церковноприходских школ для детей всех сословий, и такие школы стали появляться. Указы о введении Табели о рангах (1722) и Генерального регламента (1720) побуждали дворян посылать своих детей в учебные заведения и канцелярии для приобретения навыков административной деятельности; распоряжения, отданные в 1714–1716 годы, гласили, что дети военачальников и чиновников (секретарей коллегий и канцеляристов более низкого ранга) должны обучаться письму и арифметике. В ноябре 1721 года открылась школа, где дворян готовили к канцелярской службе.

Однако правительственная политика была противоречивой, в ключевых аспектах военным отдавалось предпочтение перед гражданскими. Указы 1715 и 1722 годов уравнивали жалованье тех и других, но на деле в декабре 1724 года жалованье чиновников коллегий и других центральных учреждений было вполовину меньше, чем у офицеров того же чина, а в провинции – вчетверо. Чтобы офицеры соглашались переходить на гражданскую службу, пришлось дать им обещание о сохранении армейского жалованья – так продолжалось до 1763 года. Кроме того, жалованье в течение десятилетий оставалось неизменным, цены же росли. Табель о рангах (см. подробнее о ней в главе 21) стала недвусмысленным свидетельством предпочтения, отдававшегося армейской службе. Согласно ей, создавалось три параллельные иерархии – военная, гражданская и придворная, – по 14 чинов в каждой, с почетными наименованиями (тайный советник и т. п.), причем каждый чин соответствовал определенной должности или должностям. В потомственное дворянство возводился каждый, кому присваивали низший военный чин (14-й), на гражданской же службе его можно было получить только с восьмого чина, обладателям низших чинов (с 14-го по 9-й) доставалось только личное дворянство, не переходившее на потомков. Кроме того, со старомосковской бюрократией обошлись несправедливо: думные дьяки получили 6-й и 8-й чины, что давало потомственное дворянство, но ставило их ниже обладателей других гражданских должностей. Дьяков переименовали в «секретарей», но статус их, согласно Табели о рангах, был двусмысленным; закон от 1724 года закреплял за ними потомственное дворянство, однако на протяжении всего столетия дворяне старались прикрыть эту лазейку. Прочие приказные служители, особенно подьячие, оказались за пределами системы чинов. Таким образом, администрация в России была далека от той, какой можно ожидать от хорошо устроенного полицейского государства.