При Екатерине II расходы государства еще больше превышали доходы, чем при Елизавете – из-за войн (с Османской империей, Польшей, Швецией), строительства дворцово-парковых ансамблей, собирания произведений искусства, щедрых раздач друзьям и фаворитам. К этому прибавились траты на административные преобразования: в 1763–1764 годах было введено или поднято жалованье для государственных служащих, как в центре, так и на местах, и увеличены пенсии для дворян. Ввиду резкого роста числа оплачиваемых должностей, предусмотренных реформой 1775 года, расходы на государственный аппарат с 1764 по 1782 годы выросли в 2,4 раза. В 1785 году около 36 % государственных расходов приходилось на армию, флот и гарнизонные войска, 36 % – на гражданскую администрацию, 10 % – на императорский двор. Все это были внебюджетные расходы: как уже говорилось в главе 14, по данным У. Пинтнера, в 1791 году только военные расходы превосходили все чистые поступления. По словам Дж. Хартли, российские монархи с петровских времен и до наполеоновских войн были настолько озабочены военной проблематикой, что предпринимавшиеся ими налоговые и административные реформы не могли быть систематическими.

В царствование Екатерины II различные финансовые органы действовали несогласованно. Петровские реформы дали довольно простой центральный государственный аппарат из десяти коллегий, Синода и небольшого числа центральных учреждений, над которыми стоял Сенат. После смерти Петра центральная администрация оказались чрезмерно раздутой: так, в 1760-е годы только сбором налогов занимались более 50 различных органов. Различные коллегии занимались сбором доходов от продажи водки и соли, таможни и торговли; военные коллегии ведали подушной податью, шедшей на нужды армии и флота; отдельные канцелярии управляли доходами и расходами двора и землями, находившимися в собственности императорской фамилии. Каждое ведомство имело свою бюджетную смету; не существовало ни министерства финансов, ни должности министра финансов, ни надзора в масштабах империи. Когда Петр III в 1761 году, а затем Екатерина II в 1762-м после прихода к власти затребовали отчеты по бюджету со всей империи, местные и центральные учреждения не смогли их предоставить. Екатерина II сразу же сосредоточилась на сборе информации, и по ее инициативе были составлены ведомости штатов и бюджетов – в 1763 году для гражданской администрации, а в 1765 году для военной. В 1769, 1773, 1776–1777 годах были составлены реалистичные отчеты о расходах, после чего они поступали ежегодно, а в 1780 году появился единый годовой бюджет для всей страны, включавший расходы на гражданское управление, армию, флот и императорский двор.