Но делались и шаги в другом направлении. Павел стал восстанавливать роль национальных традиций и местных элит, к которым относился с уважением, особенно на западных окраинах. Одиннадцать губерний в украинских, белорусских и прибалтийских землях (а затем и Область Войска Донского) получили особые права и привилегии: там вновь появились местные суды, в административной сфере стали применяться местные законы и языки. Если говорить о центральных учреждениях, то, чтобы разобрать накопившиеся дела, число сенаторов было увеличено с 46 до 90, а персонал Сената – с 272 до 782 человек. В целом Павел намеревался сделать чиновничество более профессиональным и менее сословным по характеру, а также усилить власть государства над дворянством и центра над провинциями.

Чтобы внедрить эти изменения, Павел заложил основы для создания корпуса профессиональных государственных служащих. Он пообещал поднять пенсии гражданским служащим и офицерам за счет удвоения сборов с канцелярских услуг: это стало самой быстрорастущей статьей государственных доходов в 1790-е годы. Были введены обязательное обучение служащих и требования относительно грамотности, созданы специальные школы для дворян. Указ 1798 года отменил законы 1744–1745 и 1771 годов о запрете приема на службу плательщиков подушной подати (грамотных государственных и монастырских крестьян, мещан) и освободил служащих от этой подати. Царствование Павла продолжалось слишком недолго, чтобы принятые меры дали немедленные результаты, но эти же тенденции преобладали при его преемниках. В первые годы царствования Александра I число университетов в империи увеличилось до пяти (Московский, Виленский, Казанский, Дерптский, Харьковский), при этом имелась в виду подготовка государственных служащих, следующее поколение которых отличалось намного более высоким уровнем образованности и профессионализма. Но не следует преувеличивать эти достижения: русские писатели XIX столетия постоянно обрушивались на продажную и неэффективную местную бюрократию. Родрик Маккрю, однако, ставит в заслугу Павлу то, что он заложил основы централизованного управления, которое сохранялось в течение всего XIX века.

В XIX веке власти поддерживали равновесие внутри системы, проявляя терпимость к различиям между местными сообществами и осуществляя централизованный контроль. Попытки Екатерины установить общеимперские стандарты, создать всеимперское дворянство, упорядочить управление неизменно заканчивались осознанием пределов того, что можно было сделать в местных условиях. К концу столетия государство стало проявлять больше активности (городское планирование, сооружение каналов и т. п.), но никогда не стремилось явным образом улучшить положение на местах, несмотря на заявления Петра I и Екатерины II относительно социальных вопросов. К концу XVIII века внутри империи все еще сохранялось заметное разнообразие административных структур, законодательства и институтов управления.