Столкнувшись с проблемой оплаты всех своих обязательств, российские власти вводили разнообразные налоги и монополии, брали займы, манипулировали национальной валютой. Основной целью европейских монархов в XVIII веке было максимальное развитие торговли, министры работали над увеличением внутреннего производства и расширением торговых связей. Политика в этой сфере по большому счету определялась меркантилизмом и поэтому была направлена на рост экономики и населения, достижение положительного торгового баланс путем развития производственных ресурсов, упрощение национальной экономики и защиту отечественной промышленности. Однако Аркадиус Кэхэн указывает, что способность России претворять в жизнь меркантилистские идеи была ограничена ее историческим опытом и социальной структурой. Успех меркантилистской политики в Европе обуславливался высоким уровнем экономического развития: требовалось иметь более или менее товарное сельское хозяйство, развитый рынок капитала, квалифицированный персонал и высокую организацию в промышленности, доступ к колониальным ресурсам и транспорт (торговый флот) для их перевозки, вымуштрованную бюрократию. В течение большей части XVIII века Россия работала над тем, чтобы довести эти компоненты до нужного состояния; особенно ощущалось отсутствие свободного рынка труда и капитала. Поэтому, по выражению Кэхэна, российские власти проводили «протомеркантилистскую политику»: в некоторых случаях они прагматично прибегали к контролю со стороны государства и прямым инвестициям, а там, где возможно, задействовали торговцев и свободный рынок. В такой критически важной отрасли, как горнодобывающая, большинство фабрик и шахт изначально находились в собственности и управлении государства, которое сооружало необходимые для них сухопутные и водные пути. В других отраслях государство поддерживало частное предпринимательство и рынок. Так, Роберт Джонс указывает, что власти были крайне заинтересованы в стабильном снабжении хлебом Петербурга и страны в целом, но старались обеспечить его без прямого контроля над торговлей зерном (не считая создания запасов).

Промышленный рост в XVIII столетии был реакцией не столько на местный спрос, сколько на желание властей получить определенный вид сырья или готовой продукций. Так, Петр I вкладывал большие средства в отрасли, связанные с военным делом (добыча драгоценных металлов, судостроение, металлургия, производство вооружений, тканей, селитры и серы), используя принудительно набранную рабочую силу – рекрутов и посессионных крестьян. Однако казенные заводы и фабрики обеспечивали далеко не все промышленное производство; Петр и его преемники передавали предприятия в частные руки – иностранцам и собственным поданным, особенно дворянам, которым, из соображений политического фаворитизма либо руководствуясь экономической теорией, предоставляли субсидии и облегчали доступ к рабочей силе. В 1721 году купцам было разрешено приобретать крепостных крестьян для работы в промышленности целыми деревнями, прикрепляя их к фабрике; такие крестьяне назывались посессионными, как и крепостные, прикрепленные к казенным предприятиям. Рабочие из числа вольнонаемных (бродяг и представителей зарождавшегося класс разночинцев, о котором говорилось в главе 18), нанятые на работу, в 1736 году стали «вечноотданными», то есть фактически теми же крепостными. В 1762 году купцы лишились права приобретать деревни с крепостными, к выгоде предпринимателей из числа дворян, которые с 1740-х годов охотно шли в промышленную сферу. Елизавета отдала уральские железоделательные заводы и прибыльные монополии своим министрам-фаворитам, хотя многим из них не хватало опыта для управления сложным производством. В 1779 году Екатерина II упразднила Мануфактур-коллегию, которая ранее выдавала разрешения на открытие производства: теперь этим могли заниматься представители всех социальных групп (дворяне, купцы, ремесленники). На предприятиях, принадлежавших богатых дворянам, состав рабочей силы был смешанным (крепостные и наемные); такие предприниматели без особой огласки сотрудничали с купцами и различными специалистами. Борис Ананьич отмечает, что количество фабрик с наемными рабочими (бродягами, крепостными и государственными крестьянами, покидавшими деревни для сезонной или постоянной работы) при Екатерине II увеличилось вчетверо и достигло примерно двух тысяч.