Зато вполне успешно прошло учреждение министерств, намеченное ещё Павлом. Так «завершалась организация бюрократической системы управления, с обеспечением для монарха возможности лично и непосредственно руководить всем ходом дел через министров, им назначаемых, перед ним ответственных, с ним непосредственно связанных в порядке личных докладов и повелений»[527]. Александр «ввёл систему, напоминавшую западную бюрократию, но сохранявшую в неизменном виде превосходство и господство монарха»[528]. Но при этом министры не были подконтрольны никакой другой инстанции и «владели вверенными им частями как уделами» (Батеньков). «Каждый министр представлял собой самостоятельную административную единицу, ничем и никем не ограниченную и не связанную с другими, отчего происходил ряд противоречий в распоряжениях… Один и тот же вопрос нередко решался разными министрами, а иногда в одно и то же время, но чаще один начинал его, другой кончал, и подчинённые места не знали, чьи распоряжения выполнять и в случае надобности к кому обращаться за разрешением дел»[529].

Новый виток александровского конституционализма связан с именем Сперанского, в 1808–1809 гг. разработавшего цельный и стройный план преобразований. Он основывался на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, осуществлявшихся различными учреждениями: первая — Государственной Думой, вторая — министерствами, третья — Сенатом. Хотя право законодательной инициативы оставалось почти исключительной прерогативой императора, чётко прописывалось, что «никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы» и что «установление новых податей, налогов и повинностей уважается в Думе»; предполагалась ответственность министров перед «законодательным сословием». Думское начало должно было проникнуть всю Россию начиная с волостного уровня, из депутатов губернских дум образовывалась уже Дума Государственная. В думских выборах получало право принимать участие, кроме дворян, «среднее состояние» (купцы, мещане, государственные крестьяне). Все эти предложения были похоронены после отставки Сперанского. Из них была реализована лишь идея совещательного Государственного совета, состоявшего из высших чиновников империи. Но ГС не только не получил ограничительных полномочий (император мог утвердить мнение меньшинства и, кстати, делал это весьма часто; так, в 1810–1825 гг. из 242 дел, по которым в Госсовете произошли разногласия, Александр в 83 случаях утвердил мнение меньшинства, причём в 4 случаях это было мнение одного члена[530]), он даже не стал де-факто единственным законосовещательным учреждением России. Новые законы неоднократно принимались без обсуждения в ГС — после рассмотрения в Комитете министров или просто по распоряжению императора.