Эта система надзора за разведкой была эффективной, несмотря на всю неформальность стиля ее работы. И она оставалась в силе многие годы. Время от времени ЦРУ устраивало специальные брифинги для подкомитетов обеих палат Конгресса по иностранным делам. Ясно, что подкомитеты Конгресса не координировали между собой свою деятельность и не являлись неким структурированным надзорным органом, но, несмотря на это, Соединенные Штаты Америки за пятнадцать лет создали самую всеобъемлющую и компетентную разведывательную систему из всех, наличествовавших в мире, — создали, начав практически с нуля, выстроили ее с общего согласия исполнительной власти и Конгресса. В тот период не было случаев, чтобы неуполномоченные на то люди доводили до общего сведения секреты ЦРУ. Около двадцати членов Конгресса знали, в чем суть очередной программы разведки и на что идут деньги, за ассигнование которых они голосуют. Разведывательное сообщество действовало эффективно в сфере усовершенствования техники сбора информации, накапливало опыт анализа стратегических данных и — в случаях, когда на то было распоряжение президента предпринимало тайные политические или полувоенные акции за границей.

Именно последние из перечисленных функций и таили в себе, как оказалось, семена несчастий. Когда в стране и Конгрессе царит общее согласие относительно стратегии сдерживания коммунизма, чуть ли не любая система надзора за деятельностью разведки будет работать хорошо. Но в конце 60-х годов в связи с американской политикой во Вьетнаме общественную жизнь страны захлестнула волна раздоров. Под вопрос были поставлены сами основы американской политики.

Когда отношения между Белым Домом (при Никсоне) и Конгрессом стали холодными и общее настроение Конгресса характеризовалось подозрительностью, были подняты вопросы об операциях, связанных с Вьетнамом. Некоторые из них носили юридический характер — такие, как: каким образом столь широкомасштабные полувоенные акции получили одобрение и ассигнования? Другие были принципиального порядка. На волне разоблачений, связанных с уотергейтским скандалом (в 1973 и 1974 гг.), когда обнаружилось, что Никсон неоднократно злоупотреблял властью, когда стала известна его приверженность к чрезвычайно тайным методам руководства многими формами жизнедеятельности государства, в сознании общественности зародилось подозрение, что и в стенах ЦРУ, самого секретного из всех секретных агентств, не обошлось без греха.

В этих обстоятельствах, конечно, надо было создавать новую систему надзора за деятельностью разведки. Первейшее требование к действительно эффективной системе надзора: она в целом должна пользоваться доверием Конгресса, и при этом секретная информация, ставшая доступной комитетам Конгресса, не должна просачиваться в прессу. Подотчетность избранным представителям народа — фундамент политической жизни США. ЦРУ всегда было подотчетно президенту. однако отношения Управления с Конгрессом были определены слишком нечетко, и потому обе стороны толком не понимали степень своих обязанностей и прав.