Инициация союзного закона о правах спецпереселенцев, судя по реконструкции имеющихся в распоряжении исследователей документов, принадлежала не законодательным, а директивным органам. Созданная весной 1931 г. для решения проблем расселения, хозяйственного устройства и использования труда спецпереселенцев комиссия ЦК под председательством А.А. Андреева (с осени ее возглавил Я.Э. Рудзутак) была наделена всеми полномочиями для разработки, принятия и проверки исполнения любых директивных решений в данной области, включая в случае необходимости подготовку государственных постановлений, принимавшихся после санкции Политбюро в «советском порядке». Перед комиссией Андреева встала задача провести массовую депортацию крестьян, не допуская дестабилизации положения ни в местах высылки «кулаков», ни в местах их нового размещения. Репрессированным требовалось дать «перспективу». В рабочих документах комиссии Андреева сохранилась сделанная председателем в начале мая 1931 г. черновая карандашная запись: «Организация [и использование] в прошлом. Разбегаются. <…> Закрепление спецпереселенцев – 5 лет. Не опубликов[ывать]»[1073].

На очередном заседании комиссии ЦК 15 мая 1931 г. в проекте постановления появился пункт, гласивший: «Поставить в ПБ вопрос о том, чтобы в связи с массовым переселением кулаков определить для них сроки лишения прав гражданства и установить примерно срок 5 лет с тем, что если данный спецпереселенец выполняет все постановления сов[етской] власти, ведет себя как честный работник, по отношению к нему применяются льготные условия»[1074]. Через полтора месяца «вопрос» в Политбюро был решен. На заседании, которое состоялось 30 июня, при рассмотрении пункта «О восстановлении кулаков в гражданских правах» выступили Сталин и Андреев. Утвержденное постановление рекомендовалось опубликовать «от имени ЦИК СССР»[1075], что и было выполнено 3 июля 1931 г.

Законодательные акты последующего времени, дополнявшие и уточнявшие указанный закон, имели под собой самую различную мотивацию. В большинстве случаев их целью было поощрение тех или иных групп в составе спецпереселенцев. Первое из уточнений было внесено по предложению упомянутой выше комиссии Андреева. 16 августа 1931 г. СНК СССР принял постановление «О спецпереселенцах», подготовленное комиссией и утвержденное Политбюро 20 августа. В п. 31 его раздела «Прочие мероприятия» говорилось: «Учитывая необходимость скорейшего отрыва молодежи спецпереселенцев от контрреволюционной части кулачества – признать возможным восстановление в правах молодежи, достигшей 18-летнего возраста, до истечения 5-летнего срока в тех случаях, когда эта молодежь проявила себя с положительной стороны. Подобные восстановления проводятся отделами по спецпереселениям через ЦИКи Союзных и Автономных республик, или краевые и областные исполкомы, с предоставлением им права свободного проживания»[1076]. Однако вскоре Политбюро специальным постановлением от 8 сентября отменило им же утвержденное положение о привилегиях в восстановлении прав для молодежи, сформулированное в п. 31[1077]. Впрочем, этот демарш означал не отказ от намеченной линии дифференцированного отношения к спецпереселенцам, а некоторую приостановку ее развития.