По факту, исторически так сложилось, что функционально должен был решать все вопросы, связанные с взаимоотношениями в федерации как в рамках автономной принадлежности к РСФСР, а затем и с теми, кто примыкал на договорной основе, народный комиссариат по делам национальностей. С момента создания советского правительства 26 октября 1917 г., как известно, неизменно руководил наркоматом И. В. Сталин. Он, созданный им аппарат за годы Гражданской войны приобрели достаточно большой опыт в незнакомой до того сфере деятельности и с течением времени все увереннее чувствовали себя в решении встававших проблем в перманентно менявшейся обстановке. Это нашло отражение в совершенствовании регламентации и организации работы наркомата по делам национальностей[868].

С окончанием Гражданской войны, вступлением в новую фазу деятельности национальные советские республики, которые в документации стали именовать «договорными советскими республиками» (т. е. – согласно статусу – не автономными в составе РСФСР, а совершавшими взаимодействие на основе декрета о Военно-политическом союзе, экономических соглашений и т. д., или даже просто односторонне официально заявившие о том, что находятся в федеративной связи с Российской Федерацией) также оказались в коммуникативном и иных отношениях связанными с народным комиссариатом по делам национальностей РСФСР[869]. На них постепенно распространялись представления, принципы и вырабатываемые нормативы подходов к различным проблемам национальной жизни.

Так 8 апреля 1921 г. была утверждена «Инструкция представителям Народного комиссариата по делам национальностей при правительствах автономных и договорных советских республик». В соответствии с нею представителям вменялось в обязанность «содействовать установлению правильных взаимоотношений между органами РСФСР и автономных или договорных республик, а равно между отдельными их представителями». Они также должны были в числе других функций оказывать «содействие всем советским учреждениям как РСФСР, так и автономной или договорной единицы, и изыскания необходимых средств и способов развития и улучшения экономической и культурной жизни соответствующих народностей и национальных групп применительно к особенностям быта и экономического состояния последних»[870].

Как представляется, отмеченные обстоятельства, их субъективные восприятия и трактовки сыграли немалую роль в выработке курса, его деталей в деле объединения советских республик в образование, не имевшее до того аналога в истории.

Установление договорных отношений между советскими республиками способствовало расширению и углублению экономических связей между ними, подъему производительных сил. Централизация внешней торговли, валютного дела, единая система подготовки кадров помогали сосредоточить усилия республик на развитии решающих отраслей хозяйства.