Вопрос об образовании единого союзного государства был выдвинут почти одновременно всеми советскими республиками. Это свидетельствовало о том, что условия для объединения созрели. Различные аспекты проблемы не раз обсуждались ЦК КП(б)У, подтверждая стремление коммунистов республики и дальше укреплять государственный союз УССР с РСФСР, заявляя о необходимости конкретизировать правовые отношения между двумя республиками[871]. Политбюро ЦК РКП(б) 11 мая 1922 г. создало во главе с М. В. Фрунзе комиссию для изучения предложения украинских коммунистов. Эта комиссия разрабатывала проекты соглашений о взаимоотношениях наркоматов РСФСР и УССР. «Из хода работы комиссии, – говорил М. В. Фрунзе, – скоро стало ясно, что ограничиться обсуждением вопроса только о взаимоотношениях РСФСР и УССР невозможно. Развивавшиеся торговые связи требовали установления единого денежного знака для всей Советской федерации, отмены таможенных перегородок, всяких стеснений при посещении союзных портов судами Советских республик»[872]. Таким образом, еще раз подтверждалась необходимость пересмотра системы договорных отношений, перехода к более высокому уровню организации.

Государственное объединение советских республик могло быть осуществлено только как союз народов, объединяющихся на основе полного равенства. «Мы хотим добровольного союза наций, – подчеркивал В. И. Ленин, – такого союза, который не допускал бы никакого насилия одной нации над другой, – такого союза, который был бы основан на полнейшем доверии, на ясном сознании братского единства, на вполне добровольном согласии. Такой союз нельзя осуществить сразу; до него надо доработаться с величайшей терпеливостью и осторожностью…»[873].

Было бы противоестественным сводить проявлявшиеся в 1921–1922 гг. тенденции к однолинейности, однонаправленности влияния, скажем из центра, из Москвы, из наркомата по делам национальностей РСФСР, персонально от И. В. Сталина. Палитра поисков вариантов сближения, единения была намного многообразнее.

Так, еще 13 декабря 1920 г. Политбюро ЦК КП(б)У приняло решение реорганизовать украинское представительство при наркомате по делам национальностей РСФСР, которое принимало недостаточное участие в урегулировании взаимоотношений двух республик, в дипломатическую миссию УССР при СНК РСФСР.

Для решения ряда конкретных направлений отношений развитие получила практика создания профильных представительств. Правда, их функции и деятельность ничем не регламентировались, порождали определенные противоречия и недоразумения. Поэтому 16 декабря 1921 г. Политбюро ЦК КП(б)У приняло специальное постановление: «Признать принципиально необходимым объединить представительства УССР в РСФСР под руководством одного лица. Поручить тов. Скрыпнику совместно с представителями НКИД и УкрСНХ выработать положение и представить на Политбюро. Вопрос о кандидате оставить открытым, поручив т. Раковскому выяснить в Москве»[874].