Другим важным фактором, мешавшим нормальному функционированию этого бюрократического аппарата, был финансовый. Переезд в Санкт-Петербург сильно ударил по кошельку приказных людей, которые лишились своих прежних связей, домов и земель под Москвой, полученных за долгие годы службы. Их жалованье к 1710 году выросло на 50 %, однако и инфляция была высока, и очень много денег уходило на содержание новых иностранных специалистов. Для чиновников низшего административного звена средств попросту не хватало. Разумеется, в таких условиях расцвели взяточничество, кумовство и прочие злоупотребления – все это помогало чиновникам выживать, но вряд ли способствовало нормальному функционированию бюрократической машины. Не помогало делу и то, что Петр и его сподвижники, уделявшие огромное внимание военным делам, в вопросах гражданской администрации были далеко не так придирчивы и последовательны [Медушевский 1994: 77–81]306.

Помимо кадровых и финансовых трудностей эффективной работе бюрократического аппарата мешало несовершенство новой губернской системы. Во-первых, фактическое положение дел в различных губерниях было разным. Во-вторых, после проведения Областной реформы значение центральных органов управления сильно упало. Более того, некоторые канцелярии подчинялись губернатору Московской губернии. Кроме того, не считая губернаторов и их ближайшего окружения, все прежние региональные чиновники, как правило, остались на своих местах и продолжили работать по старинке. Вместо воевод теперь были коменданты, однако зачастую менялось только название должности, но не человек, ее занимавший. Белгородский разряд, вошедший в состав Киевской губернии, частично сохранил свою автономию даже после того, как Военный приказ, которому он подчинялся, был упразднен и его функции перешли к Главной военной канцелярии. Снабжение и содержание войск в провинции по-прежнему зависело не только от эффективной работы чиновников, но и от того, насколько тесными были связи командиров этих полков с местными властями [Brown 1992: 19; LeDonne 1991: 78–79; Hughes 2002: 115].

Правительство Петра I приняло некоторые меры для того, чтобы пресечь злоупотребления и улучшить работу административных органов. Некоторые важные должности были попросту переданы армейским или флотским начальникам, а в ряде случаев офицеры были назначены заместителями гражданских чиновников [Анисимов 1997: 259–260, Приложение 1, 293–298]. В 1711 году была учреждена фискальная служба – специальный орган для контроля и надзора за соблюдением законов. Фискалы подчинялись только собственному начальству и выискивали случаи административных и финансовых нарушений, коррупции и злоупотребления властью; главным их оружием были доносы. Впоследствии их полномочия были еще более расширены, и сами фискалы нередко злоупотребляли своей почти безграничной властью – особенно в провинции. Фискальная служба была создана одновременно с Сенатом, и число фискалов и их влияние продолжали расти вплоть до смерти Петра I. К 1725 году на фискальной службе состояли почти 500 человек307.