Институт ссылки и высылки складывался в России в течение столетий. Ссылка как мера наказания упоминается в русском законодательстве с XVI в. Ее эволюция тесно связана со становлением и развитием централизованного государства. Происходил постоянный рост качественных и количественных показателей ссылки. Первые были обусловлены развитием законодательства: регламентировалась практика ссылки и дифференцировались меры наказания ссылкой. Количественные характеристики определялись изменениями конъюнктуры социально-политической жизни страны. Правящие круги нуждались в быстром и эффективном подавлении всяких антиправительственных проявлений. Рост оппозиционных настроений в обществе побуждал власть к усилению репрессий и усовершенствованию карательных механизмов. Использование ссылки и высылки давало широкие возможности для сочетания судебных и несудебных мер наказания и, следовательно, для борьбы с антиправительственными силами и нежелательными общественными явлениями. Наличие огромных малонаселенных и достаточно изолированных районов благоприятствовало применению ссылки в пределах единой территории. Практика ссылки и высылки не требовала существенных затрат на строительство тюремных учреждений. Кроме того, применение ссылки и высылки соответствовало государственным интересам освоения малообжитых территорий. Постепенно ссылка и высылка распространились на все сферы уголовного правоприменения и заняли ведущие позиции в карательной политике империи.

Институт ссылки и высылки действовал до падения самодержавия. Он был официально упразднен распоряжением Временного правительства от 26 апреля 1917 г. после объявления политической амнистии. В разгар Гражданской войны практика ссылок и высылок не получила распространения в противоборствовавших лагерях.

В условиях военного времени стороны использовали более жесткие меры устранения или изоляции своих политических противников и прочих неблагонадежных лиц. В течение войны в традиционных районах ссылки, к которым в первую очередь относились зоны Сибири и Дальнего Востока, сохранялось нестабильное положение. Центральная власть в лице большевистского правительства на время потеряла контроль над этими территориями.

В ходе революции и Гражданской войны карательные институты старого общества, стоявшие, по убеждению большевиков, на страже интересов «эксплуататорских» классов, были разрушены. Однако существовали идеологические, политические и экономические предпосылки, которые в условиях советского государства способствовали организации института ссылки и высылки. Большевики, исходя из марксистской идеологии, подчиняли все сферы социальной жизни, в т. ч. область правовых отношений, действию «законов классовой борьбы». В их глазах право не представляло самостоятельной ценности. Правовые нормы имели прикладное значение в политике государства, которая, как считалось, преследовала интересы правящих классов. В.И. Ленин утверждал, что законы есть «выражение воли классов, которые одержали победу и держат в своих руках государственную власть»[645]. Следствием такого понимания правовых отношений стал изначально неравнозначный подход власти и ее карательных структур к разным группам населения.