Обстоятельства подталкивали власти ко все более активному применению ссылок и высылок. Данные меры входили в арсенал чрезвычайных карательных органов, таких, как Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) и революционные трибуналы. Высылки в массовом порядке производились руководством страны задолго до законодательного утверждения ссылки и высылки. Для осуществления таких операций создавались специальные временные комиссии. Наибольший размах мероприятия по высылкам получили в 1921 г. в отношении граждан, подозревавшихся в принадлежности к антибольшевистским мятежам. Общее руководство борьбой с повстанцами осуществляла Центральная комиссия по борьбе с бандитизмом. Она имела свои филиалы в ряде губерний, охваченных мятежами. Эти филиалы располагали уездными и участковыми подотделами. В их задачи входило взятие на учет всего «кулацкого элемента» и его изъятие «в случае вспышки бандитизма». Инструкция Центральной комиссии от 12 мая 1921 г. предписывала филиалам высылать семьи «бандитов» «за отказ явиться с повинной в указанный срок», а их имущество распространять среди «пострадавших от бандитизма»[649]. В июне 1921 г. было решено выселить из Тамбовской губернии всех лиц, «замешанных в бандитизме»[650]. Согласно приказу М.Н. Тухачевского и полномочного представителя ВЦИК В.А. Антонова-Овсеенко от 11 июня 1921 г. «в семье, укрывающей партизана, его родных и его имущество, старший работник подлежал расстрелу, остальные – выселению на Север с конфискацией имущества»[651].

После подавления мятежей, в условиях нормализации обстановки в очагах крестьянских восстаний, необходимость применения чрезвычайных мер к участникам выступлений и членам их семей отпала. Весной – летом 1922 г. специально созданные комиссии по амнистии «антоновцев» приступили к освобождению ссыльных «мятежников». В дальнейшем в течение 1920-х гг. подобные акции не проводились.

В отсутствие законодательно-нормативной базы и соответствующей инфраструктуры операции по ссылке и высылке принимали характер спорадических одномоментных акций, осуществлявшихся властями в отношении отдельных граждан, подозреваемых в нелояльности к режиму. Между тем общее изменение социально-политической обстановки внутри страны в связи с завершением главной фазы гражданской войны диктовало необходимость смены форм и методов карательной политики. Возникла потребность в постоянных карательных органах и кодифицированном законодательстве. В обстановке растущих трений внутри РКП(б) и сохранения небольшевистских оппозиционных организаций в стране партийно-государственное руководство не желало выпускать из рук рычаги контроля над обществом. Однако условия мирного времени требовали от власти ревизии карательных методов «военного коммунизма». Кроме того, в начале 1920-х гг. советское правительство, осознавая несбыточность надежд на скорую мировую революцию, в целях укрепления своих позиций начало предпринимать усилия по прорыву международной изоляции страны. Применение особо жестких репрессий против инакомыслящих граждан могло воспрепятствовать процессу международного признания Советской России. Такая обстановка вынуждала правительство искать более гибкие способы нейтрализации неблагонадежных лиц.