В феврале 1922 г. органы ВЧК были преобразованы в органы Государственного политического управления (ГПУ), которые вошли в структуру НКВД РСФСР. Компетенция новых органов была значительно сужена. В частности, ГПУ не унаследовало от ВЧК права осуждать на высылку неблагонадежных граждан. Была проведена судебная реформа. «Положение о судоустройстве РСФСР» от 11 ноября 1922 г. ввело единую трехчленную систему судебных учреждений: народный суд (в пределах уездного или городского района), губернский суд и Верховный суд РСФСР[652]. Революционные трибуналы упразднялись как чрезвычайные суды периода Гражданской войны. Оставшиеся военные и военно-транспортные трибуналы действовали по общим правилам судопроизводства. Были учреждены институты адвокатской защиты и прокуратуры. Органы прокурорского надзора получили право на наблюдение за деятельностью государственных учреждений, в т. ч. органов ГПУ. Все эти мероприятия порождали видимость начала возрождения традиционных правоохранительных институтов. Однако главными целями реформ являлись унификация и централизация деятельности системы судопроизводства и исполнения наказаний.

В июне 1922 г. был введен в действие Уголовный кодекс (УК) РСФСР. Оценивая этот документ, остановимся на моментах, имеющих отношение к ссылке и высылке. В основу первого советского УК был заложен принцип усмотрения. Большинство статей кодекса, определявших преступления, давали в распоряжение судей широкий диапазон санкций, в т. ч. не связанных с лишением свободы. Советские, партийно-государственные деятели и правоведы объясняли это желанием сохранить в советской судебной практике место для революционного сознания судей[653]. Санкции могли рассматриваться как меры не только наказания, но и социальной защиты. Четкая грань между наказанием и социальной защитой отсутствовала. В ст. 46 УК содержался перечень мер социальной защиты. В их число вошло «удаление из определенных местностей на срок не свыше 3 лет». В соответствии со ст. 49 лица, признанные судом «по своей преступной деятельности или связи с преступной средой данной местности социально опасными», лишались права пребывания в определенных местностях на срок до 3 лет даже в случае оправдательного приговора[654]. Эти положения имели далеко идущие последствия. Была заложена законодательная основа судебной высылки как меры изоляции неблагонадежных лиц без факта доказанности их вины, по мотивам «социальной опасности». Судебным органам придавались откровенно репрессивные функции. Власти получили дополнительные возможности для манипулирования деятельностью судов посредством подзаконных актов, корректирующих судебную активность в «политически целесообразных» направлениях. Циркуляр НКЮ от 26 сентября 1922 г. предлагал судам «шире использовать данные 49 статьей УК права в виде меры социальной защиты»[655]. Тогда же был дан импульс набиравшей силу кампании по борьбе со взяточничеством. Циркуляр зам. наркома юстиции Н.В. Крыленко «О мерах по борьбе со взяточничеством» предписывал судам применять высылку обвиняемых в этом преступлении при отсутствии достаточных улик[656].