Все виды преступлений, за подозрение в которых предусматривалась судебная ссылка и высылка, делились на три группы («а», «б» и «в»): «а» – «наиболее тяжкие» (контрреволюция, организация беспорядков, бандитизм, подделка денежных знаков, конокрадство), «б» – преступления «средней тяжести» (хищения, скупка краденого, грабеж, злостное хулиганство, квалифицированная контрабанда), «в» – «наименее опасные» (нарушение правил валютных операций, распространение наркотиков, злостное повышение цен). Жители Центрального района страны, отнесенные к категории «а», подлежали ссылке в Архангельскую губернию, к «б» – в Вологодскую и Северо-Двинскую губернии, к «в» – в Вятскую губернию и Ленинградскую область. Выходцы из северных и северо-западных регионов должны были ссылаться соответственно по группам: «а» – в Сибирский край, «б» – в Архангельскую губернию, «в» – в Калужскую и Пензенскую губернии. Жители южных и юго-восточных регионов направлялись: «а» – в Вологодскую, Северо-Двинскую губернии, Уральскую область, «б» – в Ленинградскую область, «в» – в Калужскую и Пензенскую губернии. Для жителей восточных регионов (Поволжье, Приуралье и Казахстан) предусматривалась ссылка: «а» – в Сибирь, «б» – в Уральскую область, «в» – в Ленинградскую область и Костромскую губернию. Выходцев с Дальнего Востока предполагалось ссылать: «а» – в Сибирь, «б» – в Уральскую область и Тобольский округ, «в» – в Рубцовский, Славгородский и Тарский округа Сибирского края[665]. Высылка по суду за пределы Сибирского края не предусматривалась.

Дальнейшая эволюция законодательства по ссылке и высылке обусловливалась двумя обстоятельствами. С одной стороны, власти, исходя из политических соображений, стремились распространить применение этой репрессии на новые категории преступлений, предусмотренные в УК. С другой стороны, быстрый численный рост ссылки и высылки обострил проблему содержания осужденных. Ссылка превратилась в ощутимое бремя для государственного бюджета. Поэтому в конце 1920-х гг. власти стали проявлять растущий интерес к вопросу использования принудительного труда ссыльных. По мнению работников юстиции, рациональная организация ссылки требовала значительных денежных затрат, без которых ссылка рисковала обратиться в способ изоляции, «лишенный всякого исправительно-трудового характера». Кроме того, к этому времени стало очевидным переполнение районов ссылки репрессированными. Недостаток подходящих местностей сдерживал применение репрессий в более значительных размерах. Введение принудительного труда и организация колоний ссыльных представлялись властям единственным путем выхода из сложившегося положения. Руководство НКВД и НКЮ поддерживало идею реформирования института ссылки и высылки с целью массовой принудительной колонизации отдаленных местностей. Вопрос о хозяйственном использовании репрессированных активно обсуждался в верхах. В 1928 г. Второй всероссийский съезд административных работников признал существующую систему ссылок и высылок неудовлетворительной. Он выступил за организацию ссылки в форме колоний в отдаленных изолированных местностях. К такому же выводу пришла пенитенциарная секция Государственного института по изучению преступности и преступника. Предполагалось создание специальных колоний разного назначения (мелиорационных, по постройке железнодорожных путей и т. п.) с различной степенью изоляции[666].