Руководство НКВД и НКЮ с ревностью наблюдало за монополизацией ОГПУ всей сферы несудебных репрессий. Заместитель наркома юстиции Н.В. Крыленко, входивший в состав комиссии по составлению Положения о правах ОГПУ, выступал против расширения «ныне действующих прав ГПУ по административным высылкам», т. к., по его мнению, это могло привести к фактическому смешиванию высылки и лишения свободы[692]. В 1925 г. свою обеспокоенность высказывал прокурор Верховного суда СССР П.А. Красиков. «Сплошь и рядом, – писал он, – через Особое совещание должны проходить дела о так называемых “пересмотрах” – в отношении политиков (т. е. политзаключенных), срок которых истек, и нужно давать новые ограничения… Основанием к такой мере социальной защиты (ссылки и высылки) служит не новое преступление, а убеждение, что это лицо может совершить его, так как оно по личным своим качествам является весьма активным… Таким образом, совершенно естественно создается определенный круг лиц, находящихся в ведении ОГПУ»[693]. Эти опасения разделяли член Политбюро Н.И. Бухарин, нарком финансов Г.Я. Сокольников и некоторые деятели руководства союзных республик. Заместитель наркома внутренних дел Болдырев в циркуляре от 3 мая 1925 г. подчеркивал, что административная высылка является крайней мерой, применяемой в исключительных случаях, а поэтому «каждое мероприятие в этой области надо проводить осторожно, памятуя о взятом курсе правительства в вопросах укрепления начал революционной законности»[694].

Руководство органов НКВД и НКЮ и органов ОГПУ по-разному понимало назначение ссылки и высылки. Первое рассматривало эти меры прежде всего в общем ряду приемов «исправительно-трудового воздействия». В середине 1925 г. Крыленко в своем письме в Политбюро поднял вопрос об ограничении прав ОГПУ. Он был убежден, что ОГПУ, обладая большими правами внесудебных репрессий, пытается еще более расширить их сферу, в результате чего «фактически исключения превращаются в правило». Дзержинский парировал в ответ, что так вопрос может быть поставлен только человеком, «на деле лишенным понимания политической обстановки», поскольку лагерь и ссылка для ОГПУ, в отличие от суда, являются не наказанием, а «средством разложения противника»[695]. Очевидно, что такая позиция разделялась партийным руководством, определявшим приоритеты карательной политики в области ссылок и высылок. Вместе с тем сам глава ОГПУ высказывался за более осторожный подход к ссылкам политических оппозиционеров, мотивируя это тем, что «лучше тысячу раз ошибиться в сторону либеральную, чем послать неактивного в ссылку, откуда он вернется, наверное, активным, и его осуждение будет мобилизовано против нас»[696]. Сходные опасения высказывал Красиков, говоря более определенно: «Все условия политической ссылки побуждают ссыльных замыкаться в свой тесный круг, а потому молодежь оттуда возвращается более озлобленной и обученной в политическом отношении и поэтому более способной к борьбе с нами. Как лагерь, так и ссылка в итоге воспитывают и закаляют наших врагов»[697]. Аналогичные аргументы против ссылки и высылки социалистов выдвигала ветеран революционного движения В.Н. Фигнер. В письме Е.М. Ярославскому она обращала внимание адресата на то, что томящиеся в ссылке молодые социалисты «воспитываются в неприязни к существующему строю»[698]. Таким образом, критика сложившейся практики ссылки и высылки как руководством органов ГПУ – ОГПУ, так и представителями правоохранительных органов велась не в плоскости ее несоответствия правовым нормам, а с позиций неблагоприятных для власти политических последствий применения этой меры.