О царствовании Незабвенного часто говорят как об апофеозе бюрократизма. Не будем сейчас дискутировать о терминах и выяснять, достойно ли русское чиновничество той эпохи как целое имени бюрократии. Важнее другое — император отнюдь не считал правильным, что его империей фактически управляет не он, а, по его же выражению, несколько тысяч столоначальников. Николай проводил свой курс, «недоверчиво относясь вообще к общественному мнению и общественной инициативе», но «в сущности не доверяя и государственным учреждениям…»[572]. Для того, чтобы действительно править по своему личному усмотрению, он стремился «эмансипироваться… от самодовлеющей бюрократической рутины…»[573]. Практически это выразилось в создании «второй» администрации — системы чрезвычайных органов, законом не предусмотренных, подотчётных только лично монарху, «через которые верховная власть самодержца действовала помимо нормальной системы правительственных учреждений»[574].

Из них наиболее известны III отделение императорской канцелярии и приданный ей корпус жандармов — «полиция над полицией»[575], которая имела неограниченный круг полномочий и «вступалась во всё, путалась во все дела» (Дмитриев). Указ от 3 июля 1826 г., объявивший о создании III отделения, «не дал юридического обоснования места нового органа „высшей“ полиции в системе государственных учреждений России. Из его текста следовало, что III отделению отводилось особое, независимое от администрации и общей полиции положение в государственном аппарате. С одной стороны, оно обуславливалось самим назначением политической полиции, содержанием её власти, которая трактовалась… чрезвычайно широко — от наблюдения за „политически неблагонадёжными“ лицами до составления ведомостей и статистических сведений обо всех происшествиях в империи… Поэтому неудивительно, что среди „всеподданейших“ отчётов главного начальника III отделения о политическом и экономическом положении губерний, о „нравственном духе“ в учебных заведениях, о волнениях крестьян и злоупотреблениях чиновников встречались доклады о подорожании почтовых лошадей в такой-то губернии, „о явлении образа Божьей матери в селении Березняки“, „о родившемся у обывателя Синявского младенце женского пола, по ошибке названного Ефимом“, „об укушенных собакой денщиках жандармского штаб-офицера“ и т. п… Осуществляя общий контроль и надзор за деятельностью всех государственных учреждений и состоянием аппарата власти, III отделение фактически было поставлено над всеми министерствами и ведомствами»[576].