На самом деле, суровые меры были не единственными и даже не главными инструментами реализации военных реформ. Так, например, по указанию правительства с целью решить проблему дезертирства «было обращено внимание на лучшее содержание рекрутов и несколько облегчены обязанности населения», но «декларации правительства оставались лишь на бумаге» [Бескровный 1958: 30–31]. Однако более важную роль в конечном успехе реформ сыграло то, что после Полтавской битвы Петр планомерно принялся перестраивать неэффективный бюрократический аппарат Русского государства. До Полтавы, пытаясь справиться с постоянно возникающими политическими и военными кризисами, нетерпеливый царь пренебрегал существующими административными механизмами и институтами, однако в результате ему так и не удалось создать надежной тыловой службы. Проблемы со снабжением и выплатой жалованья носили системный характер: за счет реквизиций удавалось добывать продовольствие только для сражающейся армии, а все прочие войска страдали от голода. Было очевидно, что Русскому государству необходимо выстроить стабильную и постоянную систему тылового обеспечения.

Эти реформы и консолидация административных ресурсов начались вскоре после Полтавской битвы. Поначалу реформы Петра не касались центрального государственного аппарата. Вместо этого в период с 1707 по 1710 год часть военных ведомств была переведена из столиц в провинцию. Российская империя была разделена на новые крупные административно-территориальные единицы (губернии), во главе которых были поставлены губернаторы. Губернаторы отвечали за гражданское управление вверенными им областями, однако при этом на них были возложены обязанности по финансированию и продовольственно-материальному снабжению русской армии и флота284. Во всех губерниях были приписанные к ним полки (при этом каждый полк в то время назывался по какой-то местности, которая вовсе не обязательно входила в состав этой губернии) [Зезюлинский 1915: 10]. Губерния, к которой был приписан тот или иной полк, отправляла в него рекрутов и лошадей, выплачивала жалованье офицерам и солдатам, поставляла амуницию и т. д. На втором этапе реформ за все это отвечал земский комиссар, который занимался сбором податей, фуража и провианта и состоял в переписке с представителем губернского управления, постоянно пребывавшим в расположении полка. Камерир, чин которого был выше, чем у земского комиссара, контролировал всю эту деятельность, проводил ревизии и совершал инспекционные поездки в армию. Схожим образом стало осуществляться финансирование и снабжение флота, артиллерии и даже дипломатического корпуса.