Во второй половине царствования Петра, не считая ассигнований на строительство Балтийского флота, главной статьей военных расходов было содержание армии, а не ее оснащение и обновление. После заключения Ништадтского мира расходы на армию, казалось бы, должны были сократиться, однако следует иметь в виду, что Россия на протяжении почти всей Северной войны частично содержала свои войска за счет тех государств – как враждебных, так и союзных, – на чьей территории велись боевые действия. После возвращения домой большого количества регулярных полков, которых надо было обеспечить всем необходимым, военный бюджет России не только не уменьшился, но, напротив, лишь вырос: жалованье, провиант, корм, прочие припасы и ротация личного состава обходились правительству совсем недешево [Kahan 1985: 330; Anisimov 1993: 160; Анисимов 1982: 35; Соловьев 1900: 88].

Главной проблемой, мешавшей нормальному снабжению регулярных армии и флота, была ограниченность ресурсов Российской империи. Россия не могла похвастаться ни процветающей торговлей, ни развитым сельским хозяйством. В стране было мало наличности, и последовательно проводимая государством политика отказа от натуральных налогов и замена их денежными делала положение вещей еще хуже. Русское правительство не могло рассчитывать на внешние займы. Кроме того, были и проблемы административного свойства: несмотря на все усилия Петра, объединение отдельных бюджетов различных ведомств в общий государственный бюджет было задачей сложной и далеко не решенной. Рассчитать предполагаемый объем налоговых поступлений было просто, а вот с тем, чтобы собрать их звонкой монетой и распределить по назначению, возникали большие трудности.

Для того чтобы стабилизировать ситуацию и решить вопрос с финансированием армии, правительство Петра приняло комплекс мер. Во-первых, благодаря Областной реформе 1708–1710 годов средства налогоплательщиков поступали непосредственно в полковую казну, без лишних посредников. Тем не менее финансовая смета, составленная в 1710 году, показала, что расходы на армию превышают совокупный доход Русского государства. В 1716 году в России была проведена еще одна подворная перепись: правительство надеялось, что она покажет рост численности населения по сравнению с переписью 1710 года и позволит увеличить налоговые сборы, необходимые для содержания регулярных армии и флота. Однако этот замысел Петра обернулся крахом: оказалось, что число дворов – то есть облагаемых налогом хозяйств – на самом деле сократилось. Эти переписи наглядно показали всю ущербность системы подворного налогообложения: крестьяне просто объединяли дворы для снижения налогового бремени.