Екатерина, достигшая высшей власти, не имела намерений делиться ею или позволить ее ограничить. Тактика Екатерины, уже имевшей в руках всю полноту власти, заключалась в том, чтобы попросить Панина изложить свои идеи письменно. Панин сделал это быстро и до конца июля 1762 года представил Екатерине свои планы по созданию постоянного имперского совета. В этой новой структуре государь сохранял бы за собой роль главного лица в государстве, но ради эффективности должен делить свою власть с советом, состоящим из восьми имперских советников. Панин не объяснял, как и кто будет выбирать советников, хотя как минимум четыре из них должны были являться государственными секретарями, представляющими министерство военных дел, морского флота, иностранных дел и международных дел. (Чтобы сделать это предложение более приемлемым для Екатерины, Панин включил Григория Орлова в список кандидатов на одно из мест в совете.) Все дела, помимо Сената, ответственного за исполнение законов, перекладывались на совет, «как и на саму императрицу лично». Ни один декрет или устав, исходящий от совета, не будет считаться действенным без одобрительной подписи правителя.

Панин осознавал, что предлагая создать совет, он ставил себя в шаткое положение – своим планом он покушался на прерогативу монарха. Назначение советников должно было быть пожизненным, правитель не мог отправить их в отставку, их отзыв допускался бы лишь в случае серьезного проступка и при полном одобрении Сената. Когда Екатерина прочитала предложение Панина, она тут же поняла, что оно было создано для того, чтобы ограничить ее власть, сведя ее к праву выбирать и отправлять в отставку главных политических деятелей. После первого же прочтения план Панина оказался обречен: все эти годы Екатерина ждала трона не для того, чтобы смириться с ограничениями.

Всю свою жизнь Екатерина сохраняла твердую уверенность в том, что абсолютная монархия лучше подходила для Российской империи, чем правительство в виде маленькой группы парламентских чиновников. Большинство дворян также были против, чувствуя, что подобный совет передаст управление империей в руки ограниченного и сплоченного круга бюрократов. Правление самодержца было им намного привычнее. Негативные настроения дворянства подкрепили позицию Екатерины, и к началу февраля 1763 года стало ясно, что никакого совета не будет. Екатерина была осторожна и постаралась не обидеть Панина прямым отказом. Она притворилась, что заинтересована в его планах, а затем отложила проект и больше не упоминала о нем.