Однако ввиду изменения политических условий к концу Гражданской войны, на повестку дня был поставлен вопрос о реорганизации чрезвычайных карательных органов. В декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов поручил Президиуму ВЦИК в кратчайший срок пересмотреть Положение об органах ВЧК с целью «сужения их компетенции и усиления начал революционной законности»[674]. Декрет ВЦИК от 6 февраля 1922 г. упразднил ВЧК. Вместо нее было учреждено Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД РСФСР, полномочия которого ограничивались функциями «политической охраны» и охраны границы без права вынесения приговоров к высылке. Несмотря на это органы ГПУ с высочайшей санкции Политбюро продолжали практиковать ссылку и высылку «антисоветских элементов». Использование аппарата ГПУ в этих репрессивных акциях имело в глазах правящей верхушки ряд преимуществ перед судами: оперативность, негласность, возможность полного контроля и руководства деятельностью этих органов со стороны высших партийно-государственных структур. Вскоре в верхах возникла насущная потребность в организации постоянно действующего института, который осуществлял бы ссылку и высылку систематически.

8 июля 1922 г. Политбюро предложило ВЦИК издать постановление о создании особого совещания из представителей НКВД и НКЮ с правом применения высылки за границу и ссылки в пределах РСФСР. В недрах ГПУ началась разработка проекта постановления об административной высылке. Параллельно власти вели подготовку к проведению акции массовой высылки за границу в административном порядке группы видных представителей «антисоветской интеллигенции». Под это мероприятие, обещавшее получить в мире большой резонанс, требовалось срочно подвести законодательную базу. В конце июля 1922 г. заместитель председателя ГПУ Уншлихт направил в Политбюро на имя Сталина проект постановления об административной высылке.

Проект лег в основу декрета ВЦИК «Об административной высылке», который вышел в свет 10 августа 1922 г. Этим постановлением учреждалась центральная специальная Комиссия при НКВД в составе председателя – наркома внутренних дел и представителей наркомата юстиции. Она наделялась полномочиями на вынесение решений по «изоляции лиц, причастных к контрреволюционным выступлениям… в случаях, когда имеется возможность не прибегать к арестам», путем их высылки за границу или в определенные местности РСФСР в административном порядке. Состав Комиссии утверждался Президиумом ВЦИК. Документ определил сферу компетенции нового органа – вынесение постановлений по делам с подробным указанием причины высылки, ее района и продолжительности (не более трех лет). На комиссию было возложено также составление списков мест высылки. В общих чертах обрисовывался статус репрессированных: они лишались всех избирательных прав, поступали под надзор местных отделов ГПУ, определявших место поселения в пределах подотчетных районов. За побег предусматривалась уголовная ответственность по ст. 95 УК[675].