В 1923 г. в крупнейших центрах страны при губкомах РКП(б) также создавались комиссии по «чистке» городов от «контрреволюционных элементов», направлявшие репрессивную деятельность органов ГПУ на местах. Региональные власти стремились добиться предоставления местным карательным органам особых полномочий на ссылку и высылку рецидивистов и «антисоветских элементов». Однако на начальном этапе такие инициативы не получали широкой поддержки в Центре. Центральное руководство осознавало, что в условиях недостаточной регламентации такая децентрализация могла привести к обмену нежелательными лицами между регионами. Поэтому 12 марта 1923 г. руководство НКВД отклонило просьбу Закавказского административного отдела о высылке из республики в пределы РСФСР 700 уголовников, указав на необходимость соблюдения законной процедуры через Комиссию[730]. 1 августа 1923 г. Президиум ВЦИК не разрешил президиуму Иркутского губисполкома производить несудебные высылки родственников «белобандитов» и предписал срочно направить дела в Комиссию, которая обязывалась рассматривать их вне очереди[731].

Однако вскоре ситуация изменилась. В ноябре 1923 г. ГПУ при НКВД было преобразовано в ОГПУ при СНК СССР. Были приняты меры по упорядочению оперативной работы аппарата ОГПУ. В январе 1924 г. сократилось количество отделений секретного отдела: 1-е (работа против анархистов), 2-е (меньшевиков), 3-е (правых эсеров), 4-е (кадетов, монархистов, черносотенцев, бывших жандармов, еврейских националистов), 5-е (левых эсеров), 6-е (духовенства и сектантов), 7-е (контроль за литературой, печатью, театрами, обществами, съездами, высшими и средними учебными заведениями), 8-е (борьба против антисоветских организаций на транспорте: упразднено в сентябре 1924 г.). Юридический отдел был ликвидирован, а вместо него создан отдел следственно-тюремного надзора при ОЦР. Учрежденное постановлением от 28 марта 1924 г. Особое совещание при Коллегии ОГПУ получило полномочия на вынесение всех приговоров на административную ссылку и высылку. Состав этого органа был постоянным. 12 июня 1924 г. приказом председателя ОГПУ в штат Особого совещания были введены члены Коллегии ОГПУ Менжинский, Ягода и Г.И. Бокий. Круг граждан, которые могли быть подвергнуты несудебной ссылке и высылке, был значительно расширен.

Существенное увеличение объема дел, которые рассматривались в Особом совещании, вынудили власти предпринимать меры по его «разгрузке». Вместе с тем во время кампаний по борьбе с нежелательными явлениями власти требовали от местных репрессивных органов быстрых оперативных действий. Это вызывало необходимость некоторой децентрализации. На время «ударных» кампаний в «неблагополучных» районах особоуполномоченные представители ОГПУ и региональные органы ОГПУ получали право на вынесение приговоров на ссылку и высылку. Функции карательных инстанций, выносящих несудебные приговоры, выполняли на уровне краев, губерний и округов «тройки» и политические комиссии при полномочных представительствах ОГПУ. Действовали Терская губ(окр)тройка при заместителе особоуполномоченного ЦИК СССР и краевая комиссия при ПП ОГПУ на юго-востоке России по административным высылкам «социально опасного элемента» из национальных областей Северного Кавказа, особое совещание при ПП ОГПУ Крыма, «тройки» при Армавирском, Донском и Терском губ(окр)отделах ОГПУ. Все эти органы могли приговаривать к ссылке и высылке подозреваемых в бандитизме граждан.