По условиям Сан-Стефанского мира территория, именовавшаяся Македонией, включалась в состав независимой Болгарии, но по решению Берлинского конгресса была оставлена под властью Османской империи. Порту обязали провести реформы местного самоуправления в этих трех вилайетах (Салоникском, Монастирском и частично Косовском), населенных болгарами, греками, сербами, турками, уравняв в правах христиан с мусульманами, по образцу административного устройства Крита. Но постановление не было выполнено и двадцать лет спустя, а перманентные вспышки народного недовольства жестоко подавлялись турецкой жандармерией и войсками. Македония не обладала в то время, по мнению специалистов, той суммой признаков, которые позволяли бы трактовать ее как субъект международных отношений. Она стала предметом торга, и вопрос о ее принадлежности к Болгарии, Сербии или Греции дипломатия всех великих держав использовала как средство получить или удержать за собой влияние в регионе[843].

Македонская революционная организация (созданная в 1893 г.) вела подготовку к вооруженному восстанию, чтобы добиться политической независимости. Одна ее часть планировала завоевать политическую автономию объединенными силами балканских народов и Турции и создать Македонское государство с равными правами для всех национальностей; другая форсировала национальное движение, рассчитывая на вмешательство западноевропейских держав (как это было на Крите в 1897–1898 гг.). Руководители Верховного македонского комитета (образованного в 1895 г.) в Софии намеревались возглавить движение и добиться присоединения Македонии к Болгарии[844]. Для этого с осени 1902 г. вооруженные отряды «верховистов» под командованием болгарских офицеров переходили на территорию Македонии. Стать во главе движения в многоконфессиональной и полиэтнической Македонии пытались также македонские комитеты, созданные в Белграде и Афинах. Они руководили вооруженными отрядами, которые перманентно провоцировали народные волнения[845]. В Белграде и Афинах предполагали разделить Македонию на три автономных административных единицы с последующим присоединением их к Болгарии, Сербии и Греции соответственно.

Волнения в Македонии осенью 1902 г., грозившие новым масштабным кризисом на Балканах, побудили Петербург потребовать от Порты срочно ввести некоторые элементы местного самоуправления в трех македонских вилайетах. Но любой вариант автономии этой турецкой провинции Петербург полностью отвергал[846]. В октябре Зиновьеву поручили составить проект возможных преобразований, а Капнисту дали инструкции для бесед с Голуховским. Султан, надеясь парализовать инициативу держав, в конце ноября издал указ о реформах в Македонии – административной, судебной и полицейской. Чтобы согласовать действия с Голуховским и оказать дипломатическое воздействие на правительства балканских государств с целью поддержания статус-кво, министр иностранных дел В. Н. Ламздорф в декабре 1902 г. совершил поездку в Софию, Белград и Вену.