Существовало два способа управления монополиями со стороны государства: прямой контроль за продажами со стороны чиновников и отдача на откуп. При Елизавете многие вельможи получали доход с прибыльных монополий, но Екатерина II, считая, что откупа способствуют продажности и лишь в редких случаях приносят казне максимально возможную выгоду, упразднила все монополии, кроме винной и соляной. В 1763 году государство вернуло себе контроль над таможенными поступлениями – была создана Главная государственная над таможенными сборами канцелярия. Были предприняты и меры в направлении либерализации: в 1760-х годах виноторговля была разрешена представителям всех сословий (дворянам, мещанам, государственными крестьянам и даже крепостным), а после реформы 1775 года продажа спиртного перешла в ведение губернских казначейств, которые выдавали соответствующие права в пределах губернии и осуществляли более пристальный надзор. Еще одно послабление было сделано в 1795 году: помещики отныне могли продавать алкоголь напрямую казне, минуя посредников.
Таким образом, откупа не были повсеместно распространенным явлением; в отличие от Франции и Османской империи, Россия пользовалась этим средством с осторожностью (главным образом применительно к винной монополии) – и не случайно. При такой системе бо́льшая часть дохода уходила откупщикам, народ становился жертвой разного рода злоупотреблений, а главное – размывался контроль центра над региональными элитами. Имелось и соображение практического свойства: в России не было элит, обладавших ресурсами, достаточными для вложения в различные откупа. Так или иначе, благодаря пресловутому контролю центра Россия в этом случае избежала ловушки, которая могла бы привести к ослаблению государства.
В своей экономической политике Екатерина II двигалась в сторону либерализации, открывая возможности для все новых социальных групп. В этом она следовала рекомендациям своих советников-физиократов, которые с 1750-х годов вели споры со сторонниками меркантилизма. Еще одним шагом в этом направлении, начиная с 1780-х годов, стал постепенный рост экспорта излишков зерна на европейский рынок, готовый поглощать продовольствие в огромных количествах. Это касалось в особенности пшеницы, поскольку она не была основным продуктом питания для населения российских деревень и городов. На протяжении второй половины века экспорт зерна, прежде всего пшеницы, вырос в 47 раз.
В то же время Екатерина, проявляя прагматизм, продолжала вести протекционистскую политику, особенно в отношении хлебного рынка. Еще при Петре I вывоз ржи был запрещен в интересах внутренней стабильности; Екатерина сохранила запрет, внимательно следя за ценами на хлеб и уменьшая количество экспортируемого зерна, когда его не хватало в стране (например, в 1785–1786 годах). Ее представления об идеальном обществе подразумевали, что выходцы из каждой социальной группы должны заниматься предназначенным для них делом (купцы – торговать, крестьяне – обрабатывать землю), и поэтому она поощряла создание небольших крестьянских мануфактур, не стремясь открывать рынок труда для промышленников. В ее «Наказе» 1767 года мы читаем: «Земледелие есть первый и главный труд, к которому поощрять людей должно; второй есть рукоделие из собственного произращения». При Павле I контроль со стороны властей вновь усилился. Павел оставил в силе сравнительно либеральные тарифы 1780-х годов, сохранил надзор над хлебным рынком, восстановил Коммерц-, Берг- и Мануфактур-коллегии.