При Екатерине II города играли важнейшую роль в достижении меркантилистской цели, поставленной императрицей: создать процветающую экономику. Поэтому реформы 1775 года предусматривали для них большую автономию. Согласно им, горожане делились на категории по богатству, а не социальному положению. Члены трех купеческих гильдий платили ежегодно один процент с объявленного капитала вместо подушной подати. Для попадания в первую гильдию необходимо было обладать капиталом в 10 тысяч рублей или больше, во вторую – от 1 до 10 тысяч, в третью – от 500 до 1000. Купцы также освобождались от рекрутской повинности. Ниже них стояли «цеховые», ремесленники, имевшие свои корпоративные организации и поддерживавшие собственные стандарты производства; они вносили подушную подать и не избавлялись от рекрутчины. Екатерина хотела отделить предпринимателей буржуазного склада от мелких торговцев и ремесленников – и преуспела в этом: лишь 11 % тех, кто ранее состоял в купеческих гильдиях, отныне значился купцом в соответствии с размером объявленного капитала. В среде купечества заметно повысилась социальная мобильность: те, кто накапливал достаточный капитал, делались членами этого сословия, те же, кто не мог пережить трудные времена, становились податными; богатые крестьяне-предприниматели записывали себя купцами, не входя в гильдии, так как не имели необходимых для этого навыков. Но и после реформы в большинстве городов население принадлежало к различным сословиям.

Кроме этого, в рамках реформы были сформированы занимавшиеся повседневным управлением «шестигласные» городские думы, куда входили представители купцов и ремесленников. Губернатор осуществлял общий надзор за административными, финансовыми и судебными учреждениями, создаваемыми в соответствии с реформой. «Устав благочиния или полицейский» 1782 года предусматривал усиление и упорядочение деятельности полиции в городах, которые разделялись на равные по размеру «части» и далее на «кварталы», находившиеся в ведении Управы благочиния. Полицейские в небольших «кварталах» должны были оказывать разнообразные услуги, от разрешения споров до патрулирования улиц и обеспечения общественного благосостояния. Раз в три года горожане собирались на заседание общей городской думы, где избирали судей и членов Управы благочиния. Шестигласная дума финансировала Управу и наблюдала за ее работой.

Жалованная грамота городам (1785) предусматривала создание однородного городского общества: все жители считались гражданами и делились на шесть «разрядов», согласно своему состоянию и роли в городской жизни (домовладельцы, купцы, ремесленники, иногородние и иностранцы, именитые граждане, посадские люди (рабочие)), причем «разряды» являлись межсословными категориями. От каждого разряда в шестигласную думу входил один гласный. Эта дума ведала всеми городскими делами: финансами, судебными разбирательствами, обеспечением законности, торговлей. Мы видим, что Екатерина II мыслила города как автономные образования с высокой гражданской активностью.